Az 1990-es évek elején Jacques Poos luxemburgi külügyminiszter abban a közismertté vált formulában foglalta össze az integráció lényegét, miszerint az Európai Unió „gazdasági óriás, politikai törpe és katonai kukac”. Bár e megállapítás korántsem áll távol a valóságtól, mindazonáltal némi aktualizálásra, legfőképpen pedig komoly tisztázásra szorul.

Alapjegyek

Az EU úgymond hárompilléres szerkezetén belül a kül-, biztonság- és védelempolitika alkotja a második, szigorúan kormányközi pillért. Magyarán itt megfellebezhetetlenül a tagállamok az urak. Az első pillérrel ellentétben – ahol jobbára a közösségi módszer szerint működő gazdasági jellegű kérdések találhatók – a kül- és védelempolitikában igencsak szűkre szabott a nemzetekfeletti EU-intézmények mozgástere. A Bizottságnak nincs kizárólagos kezdeményezési joga, a Parlament nem társ-döntéshozó, és a tagállamok nem vonhatók felelősségre az Európai Bíróság előtt. Ráadásul a második pilléren belül a kimondottan védelmi-katonai vonatkozású kérdések amolyan hiper-kormányközi alapon működnek: amint e legkényesebb falatok kerülnek terítékre, még a külpolitikában eleve használatosnál is szigorúbb mechanizmusok lépnek életbe. Roppant helyesen.

Mindaddig ugyanis, amíg összuniós szinten nincs olyan politikai entitás, amely képes és hajlandó lenne az európai szuverenitást megjeleníteni és védeni, a kompetenciának ezen szó szerinti létkérdésekben maradnia kell ott, ahol a szuverenitás található. Nevezetesen a tagállamoknál. Jellemző, hogy az angolul és franciául „egyetlen” jelzővel illetett euróval szemben (single currency, monnaie unique) a kül- és védelempolitikában „közös”-ről beszélünk (common foreign and defence policy, politique étrangère et de défense commune). Mert valójában ez az EU-politika csupán a huszonöt különböző kül- és védelempolitika metszetére korlátozódik. Nem tiszte és nem feladata, hogy a helyükbe lépjen: inkább amolyan társbérlet alakul ki, melyben bármiféle közös európai irányvonalra és fellépésre csak a huszonötrendbeli átfedési pontokon lehet esély.

A funkcionalistának nevezett integrációs modell szerint a gazdasági egységesülés – a többi területre való folyamatos átcsordogálás következtében – idővel az egész európai építmény átpolitizálódásához vezet. Ahogy azonban a kül- és védelempolitika mindinkább a figyelem homlokterébe kerül, egyre nyilvánvalóbb, hogy ehhez valami másra is szükség volna: a finalitásokként emlegetett politikai végcélok tisztázására. Az elmúlt fél évszázadban ugyanis a „konstruktívnak” szánt kétértelműség homálya fedte ezt az alapproblémát. Ám a nemzeti szuverenitások szívéhez közeledvén a „Mit akarunk csinálni együtt?” kérdése nemigen halogatható tovább.

E lényegi ponton viszont mélyen megosztottak a tagállamok:  sematikusan ábrázolva egy háromszintes törésvonal egyik vagy másik oldalán helyezkednek el. Furcsamód mindhárom különböző, de egymással szorosan összefüggő problémacsokor mentén közösnek mondható kiindulópontból sikerül szögesen ellentétes végkövetkeztetésekre jutniuk. Ami például az Egyesült Államokhoz fűződő viszonyt illeti, valamennyi tagállam egyetért abban, hogy szoros partnerségre van szükség az óceán két partja között. De az atlantista (hagyományosan brit táborként ismert) tagállamok szemében az egyoldalú európai függőség természetes és elfogadható „partnerségi” forma, míg az európai önállóságot szorgalmazók (francia vezetéssel) azt hangsúlyozzák, hogy egy aránytalan kapcsolat se nem egészséges, se nem fenntartható. Kizárólag egy minden szempontból autonóm, a saját politikáját folytatni képes és kész Európa tudna Amerikával kölcsönösségen alapuló, tényleges partnerséget kiépíteni.

Az európaiakat megosztó törésvonal második szintje magára az integrációs projekt tartalmára vonatkozik. Miközben valamennyi tagállam vitathatatlanul támogatja az Európai Unió létét, az első (erős többségben levő) tábor csak ott és addig ruházná fel közös politikákkal, ahol és ameddig az az Egyesült Államoknak is megfelel. Ismét csak szemben a másik (igen szerény kisebbséget képviselő) nézettel, miszerint az EU-nak a nemzetközi porondon idővel teljesértékű, önálló geopolitikai szereplőként kell megjelennie. Végezetül pedig éppen a világrend kívánatos alakulását illetően ütköznek egymással az elképzelések. Mert igaz ugyan, hogy valamennyi európai ország egyetért a multilateralizmus – mint a legitimitás, így a hosszú távú stabilitás egyedüli zálogának – fontosságában, az egyik tábor azonban egypólusú világrendet szeretne látni (melyben a transzatlantinak mondott centrum olajozottan működteti az általa irányított szelektív multilateralizmus gépezetét), míg a másik tábor szerint valódi multilateralizmusra csak a jelenleginél jóval kiegyensúlyozottabb nemzetközi erőviszonyok között volna esély (ebben az elképzelésben természetesen az ellensúlyok és fékek elvén működő többpólusú rendszer egyik önálló hatalmi központját Európa képezné).

Két megjegyzés feltétlenül ide kívánkozik. Először is: Franciaországnak és Nagy-Britanniának, bár gyökeresen eltérő okokból, de ugyanúgy nem érdeke az európai kül- és védelempolitika terén bármiféle „nemzetekfelettiesedés”. A szigorú egyhangúság feladása Párizs számára – a jelen körülmények között legalábbis – azt jelentené, hogy kisebbségbe szorulván búcsút mondhat az önálló Európa-nagyhatalmat célzó törekvéseinek. London pedig az atlantista vonal unióbeli többségi helyzetétől függetlenül attól tart, hogy amennyiben egy kollektív összeurópai érdek kifejezésre jutna, az esetenként mégis csak az amerikaitól eltérő álláspontot eredményezhetne. És hát való igaz: erősen benne van a pakliban. Részben ez az oka egyébként annak is, hogy Nagy-Britannia ma már felettébb kényelmetlen helyzetben találja magát. Olyanban, ahol a transzatlanti politikai realitásokkal való szembenézés, és ennek folyományaként a hagyományos brit irány (ti. a rövid távú pragmatizmusra hivatkozó hosszú távú önfeladás) újragondolása sem lehet teljesen kizárt.

Másodszor: a stratégiai végcélok tisztázatlansága az integrációs előremeneküléssel társítva napjainkra egy rendkívül veszélyes helyzetet eredményezett. A negatív integrációnak nevezett folyamatot (a belső korlátlebontást, s a tagállami szinten ezzel járó szuverenitásvesztést) ugyanis nem követte annak pozitív párja: egy olyan politikai entitás kiépítése, amely képes és hajlandó lenne az európaiak kollektív szuverenitását felvállalni és megvédeni. Márpedig ahogyan arra De Gaulle francia tábornok kezdettől rámutatott: „Egy integrált Európa, amelynek nincs politikája, olyan kívülállótól kerülne függőségbe, akinek viszont nagyon is van”. Azzal, hogy önálló politikai döntési és cselekvési képességünket egyfajta senki földjén tartjuk, kiszolgáltatottá válunk a külső fenyegetések, nyomásgyakorlások és zsarolások előtt.

Visszatekintés

Bár a részletek taglalását itt és most mellőznénk, nagy vonalakban mégis tanulságos lehet felidézni az uniós kül-, biztonság- és védelempolitika immár több mint öt évtizedes előtörténetét. Annál is inkább, mert 1949 (az Atlanti Szövetséget létrehozó Washingtoni Szerződés aláírása) és 1950 (az európai integrációt útnak indító Schuman-nyilatkozat) óta mindössze két mérföldkő értékű dátummal találkozunk. Az egyik 1989-1990, amikor is a kétpólusú rendszer eltűnése a nemzetközi kontextus egészét alapjaiban változtatta meg, a másik pedig 1998-1999, amikor megszületett a döntés, miszerint az európai védelempolitika az EU keretei között kerül majd kialakításra (nem pedig az Atlanti Szövetség alvállalkozásaként).

A Szovjetunió összeomlása értelemszerűen új helyzetet eredményezett, amennyiben eltűnt az a közös masszív fenyegetés, mely korábban az atlanti szolidaritásra való hivatkozással ürügyként szolgálhatott a biztonsági-védelmi kérdések összeurópai felvállalásának elutasítására. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a transzatlanti kapcsolatok elmúlt évtizedei során lényegi folytonosság tapasztalható. Egyrészt a közös transzatlanti paraván soha nem – már a hidegháború alatt sem – takarta túl meggyőzően az óceán két partja közötti érték- és érdekkülönbségeket. Másrészt viszont a stratégiailag döntő kérdésekben – nevezetesen az európai függőséget avagy autonómiát illetően – még napjainkban is kétértelműség uralkodik.

A bipoláris időszakban a NATO jelentette az európaiak védelmi együttműködésének elsődleges, a gyakorlatban kizárólagos fórumát, mégpedig nyilvánvaló amerikai irányítás alatt. Ám az Egyesült Államok és szövetségesei közötti strukturális aszimmetria a NATO létét végigkísérő – persze letagadott, félresepert, kozmetikázott – úgymond félreértések sorozatához vezetett. Az európaiak pedig, bármilyen fegyelmezetten viselték, sőt kultiválták is általában alárendelődésüket, azért minden évtizedben tettek egy-egy tétova kísérletet valamiféle önállóbbnak mondható európai biztonságpolitikai arculat kialakítása felé. Eleddig meglehetősen korlátozott sikerrel.

Az ötvenes években kezdeményezett Európai Védelmi Közösség nem csak, hogy korainak bizonyult az akkor még gyerekcipőben járó integráció logikájában, de európainak is inkább még csupán a neve okán volt tekinthető. A francia parlament által végül elutasított szerződés ugyanis már békeidőben amerikai parancsnok felügyelete alá helyezte volna a létrehozandó „európai” haderőt. A hatvanas években azután a De Gaulle tábornok által szorgalmazott Fouchet-terven volt a sor, hogy egy immár valóban európai és politikai uniót javasoljon a hat alapító tagállam számára. Ez azonban a kormányköziség kontra nemzetekfelettiség, illetve autonómia kontra atlanti függőség körüli – egymással szorosan összefüggő, ráadásként pedig a brit csatlakozás kérdésével fűszerezett – viták során végül tervek és ellentervek kupaca alatt csúfosan megbukott.

A hetvenes évek elejétől az Európai Gazdasági Közösség (EGK) hivatalos szerkezetén kívül létrejött Európai Politikai Együttműködés volt hivatott a tagállamok számára biztosítani a külpolitikai egyeztetés és koordinálás keretét. Ahol és amennyire lehet. Vagyis leginkább retorikailag. A nyolcvanas évek közepén megszülető Európai Egységokmány azután az EPC-t beemelte a szerződésekbe, sőt: jól rejtve bár, de ekkor bukkant fel első ízben a biztonság szócska is a közösségi dokumentumok e téren mély és következetes hallgatásba burkolózó szövegei között. Mindent összevetve az EPC húszéves fennállásának lényegében egyetlen, ámde fontos hozadéka az ún. koordinációs reflex olyan-amilyen erősödése volt. Vagyis az állandó találkozók, munkacsoport-gyűlések, egymás külpolitikai nézeteinek és hagyományainak megismerése nyomán elinduló európai „összeszokási” folyamat.

1990-ig azonban az önálló politikai Európára irányuló kezdeményezéseknek eleve nem sok terük lehetett egyik oldalon a hidegháborús blokkfegyelem, a másikon pedig az integráció kiegyensúlyozatlansága (a jól fejlett gazdasági területek és a szentségtörésnek számító politikai-biztonsági dimenzió közötti aránytalanság) között. A bipoláris rendszer összeomlásával azonban az egész felállás hirtelen idejétmúlttá lett. A következtetéseket mégis roppant részlegesen sikerült csak levonni: a kilencvenes évek elején a Közösséget Unióvá barkácsoló Maastrichti Szerződés erősen felemás módon indította útnak az európai kül- és biztonságpolitikát. Az ellentmondások a WEU (az 1948-ban létrehozott, majd fél évszázadra alvó módba küldött Nyugat-európai Unió) lebegtetésében öltöttek testet: a szervezet ugyanis immár „az EU fegyveres karjának” és „a NATO európai pillérének” kettős szerepében várta, hogy a mérleg nyelve egyik vagy másik irányba billenjen.

Végül az 1999. júniusi kölni EU-csúcstalálkozón sikerült dűlőre jutniuk a Tizenötöknek arról, hogy (az előző év decemberi brit-francia megállapodás alapján) az Unión belül indítják el az ún. közös európai biztonság- és védelempolitikát. Egyúttal a WEU lebegése is véget ért: válságkezelési funkcióit egy az egyben az új uniós politika vette át. Az azóta eltelt évek az EU és a NATO közötti hierarchia meghatározásáról szóló birkózások jegyében zajlottak, illetve az uniós védelempolitika intézményi és műveleti fejlődésének látványosan dinamikus szakaszaként voltak elkönyvelhetők.

Az alkotmányosnak keresztelt új uniós szerződésben foglalt módosítások alapvetően három, régóta felismert irányba mutatnak: a koherencia javítása (az EU széleskörű külső tevékenységei közötti nagyobb összhang), a rugalmasság növelése (a gyorsabb és határozottabb előrelépés lehetőségének biztosítása az ambiciózusabb tagállamok számára), valamint a szolidaritás erősítése felé (részben egy terrorista támadás esetében életbe lépő záradék, részben pedig egy általános kölcsönös segítségnyújtási kötelezettségvállalás útján). Érdemes azonban megjegyezni, hogy a ratifikálás kálváriája az uniós kül- és védelempolitika szempontjából másodlagos: a tempót ezen a területen továbbra is közvetlenül a tagállamokban meglévő vagy hiányzó politikai akarat diktálja.

A történeti áttekintés végén még két észrevételt kell említeni. Először is: bár az EU-védelempolitikát hivatalosan a közös külpolitika kiegészítésére és alátámasztására hozták létre, a napnál is világosabb, hogy a helyzet pont fordított. Éppen hogy a külpolitika – mindenekelőtt pedig az Egyesült Államokhoz fűződő viszony – terén volna ugyanis szükség tisztázásra ahhoz, hogy a külső uniós fellépés valóban hiteles legyen. Másodszor: az európai védelempolitika mai jellege és szabályai a transzatlanti kapcsolatban napjainkra beállt patthelyzetet tükrözik. Ebben az Egyesült Államok már nem képes megakadályozni, hogy az európaiak az önállósodás felé mozduljanak, mi európaiak pedig még nem vagyunk készek rá, hogy emancipációnkat maradéktalanul végigvigyük.

Biztonságfelfogás és/vagy stratégia?

Ahhoz, hogy jobban megragadjuk az uniós kül- és védelempolitika lényegét (vele együtt pedig belső ellentmondásait), mindenekelőtt élesen meg kell különböztetnünk egymástól egyik oldalon a biztonsági kérdésekhez való általános európai hozzáállást, a másikon pedig a tagállamok stratégiai elképzeléseit. Míg ugyanis a biztonsági kihívások alapvető megközelítése tekintetében erősen konvergálnak az EU-országok nézetei, amint szuverenitásról és hatalmi politikáról van szó, az egységnek az emléke is tovatűnt.

Ami magát a biztonságfelfogást illeti, a sajátosan európai hozzáállás kialakulása természetszerű folyamat. Közös földrajzi adottságoknak, történelmi leckéknek, nem utolsó sorban pedig az immár fél évszázados integráció tapasztalatának tulajdonítható. Elég egy pillantást vetni a térképre, hogy felmérjük: Európa számára az elszigetelődés soha nem volt opció. Szomszédságunk stabilitása létfontosságú érdekünk, ehhez pedig az egyetlen fenntartható út az együttműködésen és párbeszéden át vezet. Különösen így van ez ma, az ún. határokon átnyúló fenyegetések (mint az illegális migráció, környezetszennyezés, nemzetközi szervezett bűnözés) fényében, ráadásul akkor, amikor energia-felhasználásunk felét – 2030-ra 70 százalékát – kell külső forrásokból, a szomszéd országokon áthaladó tranzitútvonalakon keresztül biztosítanunk.

Az európai történelemben hemzsegő testvérháborúk és a váltakozó hadiszerencse folytán világszemléletünk erősen szkeptikus. A jó és a gonosz küzdelmére kihegyezett szembeállítások egyrészt naivan, másrészt veszélyesen csengenek fülünknek, s hajlamosak vagyunk mögöttük – többnyire okkal – rejtett napirendeket gyanítani. Ehhez még hozzávehetjük a második világháború traumáját, amikor is sikerült az európai civilizációt a megsemmisülés szélére sodornunk, és karnyújtásnyi közelből szemlélhettük meg mindennek a tagadását, ami emberi. Mindezt úgy, hogy mi magunk tiportuk sárba a korábban általunk diadalra vitt és zászlóként lobogtatott értékeket: ez egyrészt jó adag szerénységet kell, hogy belénk neveljen, másrészt arra tanít, hogy bármilyen szilárdnak tűnjenek is, vívmányaink mindig törékenyek.

Végezetül pedig az európai integráció az elmúlt fél évszázadban a nemzetek közötti kapcsolatok radikálisan új alapokra helyezésén fáradozott: Jacques Delors szavaival élve „az egymásra utaltság kezelésének laboratóriumaként” működött. Az ebből nyert tapasztalatok – mindenekelőtt a multilaterális megoldásokba vetett hitünk – pedig manapság igen hasznos kapaszkodókat nyújthatnak a globalizációs folyamatot és a növekvő összetettséget kezelni próbáló világban. Ahogyan azt Javier Solana fogalmazta: „Az európaiaknak a multilateralizmushoz való ragaszkodása nem valamiféle rosszindulatú stratégiából, hanem meggyőződésből fakad. Sir Winston Churchill nyomán azt mondhatjuk, hogy a multilateralizmus a nemzetközi kormányzási módok legrosszabbika, leszámítva minden mást, amit eddig próbáltunk”.

A kollektív örökségre építve az európai biztonságfelfogásnak mára kialakultak a maga sajátos ismertetőjegyei. Az EU strukturálisként emlegetett külpolitikája igyekszik a nyilvánvaló figyelmeztető jelek mögé látni, a szimpla tünetek helyett a gyökerekre összpontosítani. A legitim megoldás fontosságát hangsúlyozza, mint az egyetlen olyat, mely a jól ismert bumeráng hatás helyett képes lehet hosszú távon stabilitást biztosítani. A multilateralizmushoz való fentebb jelzett ragaszkodás szerves része ennek az átfogó megközelítésnek: a dzsungel törvényét (mely bár rövid távon az – épp most – legerősebbnek kedvez, egyúttal azonban feljogosítja a gyengébbet valamennyi birtokában levő – akár aszimmetrikus – eszköz használatára, s a nemzetközi hatalmi viszonyok szerveződéséhez erőszak alapú mintát teremt) Európa határozottan elveti.

Mindez szép is, jó is, sőt akár bölcsen előrelátó is lehetne, ám az égvilágon semmi haszna mindaddig, amíg Európából hiányzik az elgondolásait védelmezni és előmozdítani hivatott stratégiai hozzáállás. Modellünk megőrzéséhez és a külső események befolyásolásához ugyanis jóval több kell, mint egy amúgy roppant okos biztonságfelfogás. Valódi stratégiára volna szükség. A geopolitikai megfontolások által vezérlet, szuverenitás-alapú stratégiai gondolkodás azonban természeténél fogva szorosan kötődik a hatalom és az autonómia fogalmához. És itt a bökkenő.

Mert az autonóm Európa-nagyhatalmiságnak – mint láttuk – már a gondolata is igen erősen megosztja az EU-tagállamokat. Hogy az Atlanti-óceán túlpartján felkorbácsolódó kedélyekről ne is beszéljünk. Az Unión belüli ellenkezések részben együgyű pacifizmusból, részben szolgalelkű atlantizmusból eredeztethetők. E kettő egyformán felelőtlen, és hosszú távon egyformán végzetes attitűd. Az erő elutasítása ugyanis erőtlenséghez, a függetlenség elutasítása függőséghez vezet. Az erőtlenség és a függőség pedig hiteltelenséget, magyarán tárgyalási pozíciónk elvesztését eredményezi. Akár a külső események befolyásolásáról, akár a nemzetközi rend alakításáról, akár saját európai modellünk megőrzéséről legyen szó.