Az európai alapító atyák között számontartott Paul-Henri Spaak fogalmazta meg mindezidáig legtömörebben azt a „differenciált integráció” elképzelést, mely már jó ideje az Unió alakulásáról szóló viták középpontjában található (s a belátható jövőben egyre hangsúlyosabbá válva ott is marad). Ő arról beszélt, hogy lehetővé kell tenni a cselekvést azon tagállamok számára „akik gyorsabban és messzebbre kívánnak haladni”, mint a többiek.

Mindez természetesen magától értetődőnek hangzik. Miként az sem lehet igazán kétséges, hogy a „differenciálás” lopakodva bár, de régóta az Unió működési gyakorlatának szerves részévé vált (elég itt csupán az euróra gondolnunk), sem pedig az, hogy valamiképpen benne rejlik az egyre bővülő integráció továbbvitele számára az egyetlen életképes fejlődési pálya. Mégis az egyik leginkább tabunak számító, a szenvedélyeket pro és kontra legszélsőségesebben felkorbácsolni képes uniós kérdésről van szó. Talán éppen azért, mert híveinek és ellenzőinek egyaránt igazuk van, vagy legalábbis igazuk lehet. A „rugalmasság” – ti. hogy az egyes tagállamok különböző integrációs utakat követhetnek – ugyanis önmagában se nem pozitív, se nem negatív kategória. Egyszerre lehet az Unió egybentartásának záloga vagy a biztos út az integráció teljes szétzilálásához. Egyszerre lehet dinamikus motor vagy a tétlenségre alibi. Egyszerre szolgálhat jövőbe mutató új projektek megalapozásaként vagy a múlt utáni steril nosztalgiázásban búslakodók vánkosaként.

Hogy melyik forgatókönyv valósul meg, az lényegében két dolgon múlik: hogy milyen politika szolgálatában, továbbá milyen módon kerülnek megvalósításra a rugalmasságot célzó intézkedések. Jelen írásban a régi-új, kicsi-nagy, föderatív-nemzetállami a priori-któl teljes mértékben elvonatkoztatva mutatjuk be a különböző opciókat. Mind a mögöttes politikai elképzelések, mind pedig a gyakorlatba való átültetés lehetséges mikéntjei kapcsán egyetlen hosszú távú szempontot tekintünk ugyanis mérvadónak: az integráció vezérmotívumát képező európai szuverenitás (úgy mint önálló cselekvési és érdek-előmozdítási képesség) megőrzését, illetve lehetőség szerinti erősítését. Azon konfigurációban, melyben ez leginkább biztosítható. Hangsúlyozva, hogy az össz-uniós (jelenleg huszonötös) szinthez képest bármi más csupán „jobb híján” típusú, remélhetőleg átmeneti megoldást jelent. Ám mindenekelőtt azt nyomatékosítva, hogy az Unió egészének bevonására való törekvés egyetlen pillanatig sem rendelheti maga alá a stratégiai megfontolásokat.

Előzetesen érdemes még megjegyezni, hogy a differenciált integráció témája nem csupán rendkívül komplex, de egyúttal meglehetősen amorf területet is képez. A már megvalósult formák zöme amolyan kísérleti megoldásnak tekinthető, s az ő továbbfejlesztésükre, valamint újabbak létrehozására szinte hetente látnak napvilágot a legkülönbözőbb ötletek. Éppen ezért, illetve a keretek szűkössége folytán a kérdéskör kimerítő ismertetésére itt és most nem kerülhet sor. Az alábbiak inkább csak az eligazodást segítő vázlatos áttekintést célozzák. Mindenekelőtt a vonatkozó terminológia és a történeti fogódzók szemügyre vételével, majd a legjellemzőbb gyakorlati példák és elméleti forgatókönyvek rövid bemutatásával, zárásként pedig jelezve a differenciálás mögött húzódó politikai-tartalmi kérdőjeleket.

Szóhasználat-panoráma

A rugalmasság címke alá sorolható elgondolások száma és sokfélesége egyaránt lenyűgöző. Ráadásul ezek nem csupán politikai kiindulópontjukban különbözhetnek egymástól (ti. aszerint, hogy Európa önálló geopolitikai entitásként való szerepvállalását gyengítenék avagy erősítenék), de szerveződési alapjaik (tevékenységi szektorok, integrációs fokozatok, földrajzi elhelyezkedés) és részvételi kritériumaik (objektív képességbeli vagy szubjektív szándékalapú) is roppant eltérőek lehetnek. Megvalósításuk kereteit (az EU intézményi struktúráján belül vagy azon kívül) és potenciális tagsági körüket illetően is egészen különböző felfogást hirdethetnek (csak uniós tagállamokkal, avagy harmadik országok jelenlétével is számolva). Továbbá a későbbi belépések terén is helyezkedhetnek exkluzív (az Unió megosztásával fenyegető zárt klub jellegű) vagy inkluzív (a felhígulás veszélyét magában rejtő nyitottságot hirdető) álláspontra. S akkor még nem beszéltünk sem a szűkebb csoport belső berendezkedéséről (mely nyugodhat nemzetekfeletti vagy megerősített kormányközi alapokon), sem pedig a nagy EU-hoz fűződő intézményi kötelékeinek millió variációjáról.

Külön bonyolítja a helyzetet, hogy az egész kérdéskör politikailag gyúlékony voltára való tekintettel a nyilvánosságra hozott elképzelések zöme szándékoltan kétértelmű megfogalmazásokat tartalmaz. Az embernek erősen az a benyomása, mintha a konkrét javaslatokat helyettesítő-elfedő művészi homályt a metafórákban való tobzódás kívánná kompenzálni. Mert képi megjelenítésben határozottan nincs hiány. Az autópályákat idéző külső-belső sávoktól, a hullámokat egyenetlen tempóban szántó hajókonvojoktól és a vonatok első- illetve másodosztályától kezdve, az à la carte menükön és a csonthéjas gyümölcsökön (tudniillik a „kemény magvat” tartalmazókon) keresztül a lőtéri célkeresztet felelevenítő koncentrikus körökig és a mozgalmi hangulatú úttörőcsoportokig minden előkerül – hogy a repülőgépgyártásból kölcsönzött „változó geometriát” már ne is említsük. Először tehát az elnevezések zűrzavarában érdemes némileg rendet teremteni.

Jelen írásban a különböző fokú és módozatú integrációs formák átfogó leírására a „rugalmas” és a „differenciált” kifejezéseket használjuk.[1] Ezek egymással felcserélhető, ernyő jellegű fogalmak, melyek alatt stratégiai vagy pragmatikus indíttatásból létrejött vagy szorgalmazott projektek tömkelege található. Közös jellemzőjük, hogy valamiképpen a tagállamok eltérő ambícióiból és lehetőségeiből adódó heterogenitás kezelését célozzák. Ám a különböző rugalmas integrációs forgatókönyvek „vegytiszta” csoportokba rendezése korántsem valósítható meg maradéktalanul. Itt és most tehát csak amolyan kapaszkodó gyanánt vázolunk fel néhány alapkategóriát. Hangsúlyozva, hogy a konkrét projektek kapcsán mindenekelőtt két, gyakorta homályban tartott részlet bír kiemelt jelentőséggel. Nevezetesen, hogy az Unió intézményi keretének egységét érintetlenül hagyja-e avagy megbontja az új megoldás, illetve hogy a létrejövő alrendszerek az integráció üteme avagy annak tárgya alapján különülnek-e el egymástól.

A csoportosításhoz az egyik kézenfekvő választóvonal az uniós intézményszerkezeten belül, illetve azon kívül megvalósuló együttműködések között húzódik. Az EU-tagállamok között a szerződések keretein kívül létrejött kooperációkat célszerű „párhuzamos együttműködés”-ként említeni.[2] Példa rájuk az 1964-ben alapított CERN (Európai Részecskefizikai Kutató Központ), az 1999-ig az Uniótól teljes mértékben függetlenül működő – azóta fokozatosan mind szorosabb kapcsolatot kialakító – Európa Űrügynökség (ESA), az Amszterdami Szerződéssel utólag az EU-keretei közé beemelt 1985-ös Schengen-megállapodás, a Római Szerződéstől kezdve tudomásul vett Benelux regionális unió (TEC 306), a Finnország és Svédország csatlakozási szerződésében (28. számú nyilatkozat) jelzett Északi Együttműködés, vagy éppenséggel a Nyugat-európai Unióban (WEU), illetve az Észak-atlanti Szerződés Szervezetében (NATO) zajló kooperáció (TEU 17). Párhuzamos együttműködések jöhetnek létre bi- vagy multilaterális alapon: bárhogy is legyen, ezek az Unió egészétől (vagyis a részt nem vevő tagállamoktól és a közösségi intézményektől) függetlenül működnek, s az uniós intézményszerkezet egységét érintetlenül hagyják. Amennyiben a szerződésbe beemelik őket – mint példa volt arra a már említett Schengen, vagy a WEU válságkezelési funkcióinak uniós átvétele a Nizzai Szerződéssel –, attól kezdve az Unión belüli differenciálási megoldások valamelyike (opt-in, opt-out, megerősített együttműködés) lép a korábban az EU-val párhuzamosan működő kooperáció helyébe.

Szintén nem árt elválasztani egymástól a kizárólag uniós tagállamok részvételével, illetve a külső tagállamok bevonásával létrejövő szorosabb kooperációkat. A rugalmasságnak ugyanis csupán egyik oldala, amikor „egy nemzetközi intézménynek néhány, de nem valamennyi tagállama hajt végre bizonyos cselekvést”, másik oldala viszont „a nem tagállam országok részvétele egy nemzetközi szervezet tevékenységében”.[3] Utóbbi felállásra a továbbiakban „szélesebb együttműködésként” utalunk.[4] Ennek legkényesebb, az unió intézményi egységét leginkább próbára tevő válfaja, amikor harmadik országok részvételével korábban párhuzamosan folyó együttműködés emelkedik uniós politikává. Ilyenkor a kulcsmomentum az uniós döntéshozatal integritásának megőrzése. Jó példa volt rá Norvégia és Izland esete a Schengen-megállapodás EU-szerződésbe foglalásakor. Az 1999. május 18-án aláírt egyezmény értelmében e két nem EU-tag ország továbbra is részt vesz a Schengen acquis-ra építő intézkedések kidolgozásában, ám az azokról szóló döntést ezentúl kizárólag az EU-tagállamok hozzák meg, noha Norvégiára és Izlandra is vonatkoznak.[5] A másik hasonló – elméletileg könnyebb, gyakorlatban nehezebb – helyzetnek az ESDP (európai biztonság- és védelempolitika) útnak indításakor lehettünk tanúi. Bár a nem EU-tag európai NATO-tagállamok nem teljesjogú, hanem csak társult státuszt élveztek a részlegesen uniós keretek közé bevont WEU-ban, az EU-NATO viszony, az Egyesült Államok nyomása, illetve a kölcsönös török-görög gyanakvás miatt az ESDP-ben való részvételük rendezése rendkívül bonyolult feladatnak bizonyult.[6]

Ami a differenciálásról folytatott vitákban leggyakrabban előkerülő rugalmassági formákat illeti: az integrációs folyamat egészéhez való viszonyulás alapján a spektrum egyik felén a többsebességes, a másikon pedig az à la carte elképzeléseket lehet beazonosítani. A többsebességes megoldások tökéletesen összeegyeztethetők az európai integráció klasszikus logikájával. Eszerint a tagállamok mindannyian azonos célokat követnek, ám a megvalósítás üteme különbözhet, tekintettel objektív (gazdasági-társadalmi) szempontokra. Ezzel szemben áll a szubjektív (politikai szándék) alapján megvalósuló rugalmasság, melyben az egyes tagállamok az adott területen kitűzött cél iránti elkötelezettségük függvényében választhatnak, hogy részt kívánnak-e venni avagy sem egy bizonyos politikában. A többsebességes megoldásokat tehát az opt-in/opt-up (az integráció szempontjából előremutató) hozzáállás jellemzi, míg az à la carte koncepció opt-out/opt-down (vonakodó, statikus) szemléletet tükröz.[7]

Két sajátos variáns külön említést érdemel. Egyrészt az előőrs- vagy magközpontú elképzelések, másrészt az Amszterdami Szerződéstől kezdve az Unió arzenáljában helyet kapó megerősített együttműködések. Az előőrs-tervek a többsebességes skála felső szélén találhatók (vagyis a leginkább ambiciózus tagállamok a többieket nem bevárva szűkebb körben minden kulcsterületre kiterjedő szorosabb integrációt valósítanak meg). A megerősített együttműködések rendszere pedig egy hibrid – a többsebességes és az à la carte megközelítés között valahol félúton elhelyezkedő – mechanizmus. Az előőrs és a megerősített együttműködések közötti különbséget mindenekelőtt az egyesszám/többesszám érzékelteti, amit egyúttal koncentrikus (egyközpontú) vagy egymás mellett elhelyezkedő (többközpontú) körök formájában szokás megjeleníteni. Egyáltalán nem közömbös tehát, hogy egy-egy megnyilatkozás „úttörő országcsoportot” avagy „úttörő országcsoportokat” javasol. Tovább bonyolítja a képet, hogy többnyire mindkét esetben mindkét részvételi kritérium (képesség és hajlandóság) említésre kerül, illetve, hogy a két forgatókönyv egyesülhet, amennyiben a különböző területeken elindított megerősített együttműködési körök metszetéből előbb-utóbb a legambiciózusabb tagállamok előőrse rajzolódhat ki (olimpiai karikák analógia).

Végezetül szót kell még ejteni két specifikus esetről: a döntéshozatalban megjelenő „konstruktív tartózkodás” mechanizmusról, valamint a legnagyobb tagállamok közötti informális egyeztetésről, az úgynevezett „direktóriumról”. A konstruktív tartózkodás lehetőségét az Amszterdami Szerződés (J.13) vezette be az uniós szerződésekbe (TEU 23). Eszerint a közös kül- és biztonságpolitika területén „a szavazástól való tartózkodás esetén tartózkodásához a Tanács bármely tagja egy formális nyilatkozatot fűzhet. Ebben az esetben nem köteles a határozatot alkalmazni, de elfogadja, hogy a határozat kötelezi az Uniót”. A kérdés természetesen az, hogy milyen konkrét kérdésben és ki a tartózkodó. Mert bár adódhatnak helyzetek, ahol regionális vagy történelmi affinitások miatt egy-egy közép- vagy kiskategóriájú tagállam részvétele kulcsfonosságú, ám a külkapcsolatok terén általában Franciaország, Németország vagy Nagy-Britannia távolmaradása egészen más súllyal esik latba, mint mondjuk Máltáé vagy éppen Magyarországé. S ez közvetlenül az utolsó, gyakran emlegetett differenciálási módozathoz vezet bennünket: a „három nagy” direktóriumához. A kívülállók részéről többnyire elvben kritizált, a gyakorlatban hasznosnak tartott informális egyeztetés az Unió tagságának és kompetenciaköreinek bővülésével mindinkább elkerülhetetlennek látszik. Kérdés persze, hogy megmarad-e a jelenlegi nem hivatalos koordinálás szintjén, avagy idővel egyfajta EU Biztonsági Tanács létrehozásának irányában próbál elmozdulni.[8]

Történeti áttekintés

Mindenekelőtt nem árt emlékeztetni: a Szén- és Acélközösség, majd pedig az Európai Közösség maga is amolyan előőrsként jelent meg a háború után a legkülönbözőbb együttműködési formulákkal kísérletező európai kontinens intézményi palettáján.[9] Jellemző módon Nagy-Britannia már akkor – igaz, akkor még csak kívülről – igyekezett megtorpedózni, egy szabadkereskedelmi övezetben felhígítani a szorosabb integrációs terveket. Miután London 1955 őszén távozott a Római Szerződést kidolgozó Spaak-bizottságból, a britek úgy kívánták elkerülni gazdasági-politikai elszigetelődésüket, hogy a tizenhét tagállamot tömörítő Európai Gazdasági Együttműködés Szervezetében javasolták az ipari termékek kereskedelmének teljes liberalizálását – az agrárszféra, a tengerentúli országok, a vámunió és bármiféle közös politika mellőzésével. Miután ez a tervük kudarcot vallott, a tizenegy kimaradó élére állva létrehozták az EFTA-t (Európai Szabadkereskedelmi Társulást), ám hamarosan már be is nyújtották csatlakozási kérelmüket az „úttörő országcsoportként” látványos eredményeket produkáló Közösségbe. Azonban 1969-es hágai nyilatkozatukban hiába jelentették ki ünnepélyesen az akkor még Hatok hogy: “a tagjelölt országoknak el kell fogadniuk a szerződések politikai finalitásait". Több mint nyilvánvaló, hogy a végül 1973-ban belépő Nagy-Britannia kezdettől nem sok rokonszenvvel viseltett az integráció politikai dimenziója iránt.

A kezdetek

A rugalmassági viták már e korai időszakban is jelen voltak az integrációban – lényegében újra és újra felparázslottak valahányszor úgy tűnt, hogy a továbblépést akadályozza az egyhangúsághoz való ragaszkodás. Willy Brandt kancellár már a hetvenes évek elején több lépcsős integrációról (Abstufung der Integration) beszélt, Leo Tindemans belga miniszterelnök „Európai Unióról” szóló 1975-ös jelentése pedig konkrét javaslatot is tartalmazott: „a közösségi kereteken belül azoknak az államoknak, melyek képesek haladni, kötelességük továbblépni, azok az államok pedig, melyeknek a Tanács által elfogadhatónak tartott okuk van rá, hogy ne lépjenek előre, nem teszik, ám a többi államtól a lehetséges mértékben segélyt és támogatást kapnak, hogy képesek legyenek utolérni a többieket”.  Tíz évvel később, az Európai Egységokmány kidolgozása során a Dooge-bizottság szintén előrukkolt az ötlettel. Szerintük lehetővé kell tenni „kivételes esetekben a közösségi szabály differenciálására vonatkozó módszer alkalmazását, feltéve, hogy ez a differenciálás időben korlátozott, kizárólag gazdasági és társadalmi megfontolásokon alapul, és tiszteletben tartja a költségvetés egységének elvét”.

Maastricht előtt azonban a tervek is és a gyakorlat is (mindenekelőtt a csatlakozási szerződésekben foglalt átmeneti derogációs időszakok formájában) a többsebességes logikát követte. Bármi más – vagyis nem a közösen megfogalmazott célokba közvetlenül illeszkedő, kizárólag gazdasági-társadalmi különbségeket tekintetbe vevő, hanem politikai szándék alapú differenciálás – csak a Közösségi kereteken kívül valósulhatott meg. Amint azt a francia-német Elysée-szerződés, az Európai Űrügynökség, az Ariane és Airbus ipari projektek, vagy a Schengen-megállapodás is kiválóan példázza.

A Maastrichti Szerződés több szempontból is törésvonalat jelentett az integrációs rugalmasság tekintetében. Mégpedig nem véletlenül: két (egy külső és egy belső) tényezőnek köszönhetően. A kontinens geopolitikai újrarendeződése a kilencvenes évek elején nyilvánvalóvá tette, hogy előbb-utóbb a Közösség bővítésével kell számolni. 1990-re szóló újévi köszöntőjében megfogalmazott konföderációs tervével François Mitterrand francia köztársasági elnök az elsők között vonta le a konzekvenciákat. A megszilárdított struktúrájú Közösség és a köré szerveződő konföderáció közötti különbségtétellel egyúttal megnyitotta az évtizedben az Unióról szóló reflexiók középpontjába kerülő differenciált Európa elképzelések sorát. Érdemes megjegyezni, hogy Jacques Delors, az Európai Bizottság akkori elnöke alapjában helyeselte a mitterandi javaslatot. Mint azt a francia államfőnek egy Elysée-beli négyszemközti ebéd alkalmával is jelezte: „Sajnálom, hogy nem tudta megvalósítani a konföderációt, mert az lehetővé tette volna, hogy ezek az országok már nagyon hamar a család részének érezzék magukat történelmi, földrajzi és politikai szempontból egyaránt. Azzal, hogy a belépésüket nem csupán politikai megfontolásoknak rendeljük alá, hanem a közös piachoz való alkalmazkodásra való képességüknek is, csalódásokat és ellenérzéseket fogunk kelteni. Az Ön politikai üzenete helyes volt”.[10]

Ugyanakkor a bővítés perspektívája korántsem az egyetlen – valójában nem is a legfontosabb, noha hivatkozásként a leggyakrabban alkalmazott – megfontolás volt a differenciálás felé mutató törekvésekben. Maastrichtban ugyanis az Unió létrehozásával és kompetenciaköreinek a legkényesebb politikai területekre történő (tényleges vagy potenciális) kiterjesztésével több mint egyértelmű lett az is, hogy közös célkitűzések egységes követéséhez már a Tizenkettek is túl sokan vannak. A szociális jegyzőkönyv kapcsán Nagy-Britannia meghatározatlan időtartamú derogációt ért el. A gazdasági és pénzügyi unió (EMU) harmadik fázisából Nagy-Britannia és Dánia kívánsága szerint kimaradhatott. A J.4 cikk értelmében az Unió által „követett politika nem befolyásolhatja a tagállamok biztonság- és védelempolitikájának sajátosságait”, amire hivatkozva Dánia az edimbourgi csúcstalálkozón elérte a védelempolitikából való távolmaradását is.             

Összességében elmondhatjuk, hogy Maastricht több szempontból is forradalmasította a rugalmassággal kapcsolatos korábbi szemléletet. Egyrészt az addigi objektív (gazdasági-társadalmi) szempontok mellé felsorakozott a szubjektív (politikai szándék alapú) megfontolás. Míg a differenciálás korábban javarészt a bővítések által felmerülő sebességbeli különbségek áthidalására szolgált, ezúttal már a mélyítéssel kapcsolatos politikai elképzelések közötti eltéréseket volt hivatott kezelni. Ezzel párhuzamosan kikristályosodott a mögöttes koncepció, miszerint „nem lehet egy országot arra kényszeríteni, hogy a Közösség valamennyi előrelépésben és megerősítésében részt vegyen, ugyanakkor egyetlen ország sem akadályozhatja meg partnereit abban, hogy tovább haladjanak”.[11]

Maastricht után

Míg azonban a rugalmassági megoldások Maastrichtban ad hoc alapon, végő megoldásként kerültek alkalmazásra, a következő évek vitái már arról szóltak, hogy miként alakulhat az integráció eseti eszközéből elismert integrációs módszerré a differenciálás.[12] A startlövést az 1994. júniusi korfui csúcstalálkozó adta le. Itt (az osztrák, finn és svéd csatlakozás nyomán elkerülhetetlen intézményi reformok körüli vitákra való tekintettel) a tagállamok állam- és kormányfői úgy határoztak, hogy a Maastrichti Szerződésben előirányzott kormányközi konferencia feladatai közé tartozik majd az intézményrendszer működésének a bővítések fényében való felülvizsgálata. A szavazati súlyok, a minősített többségi küszöb és a Bizottság összetétele mellett „beleértve minden más intézkedést, melyet a bővítés perspektívájában szükségesnek tekintenek az intézmények munkájának könnyítése és hatékonyságuk garantálása érdekében”. Ezzel a már régóta fortyogó elképzelések kiszabadultak a palackból. Most csupán három, akkoriban nagy visszhangot kiváltó és azóta is referenciaként számontartott politikai megnyilatkozást említünk.

A korfui Európai Tanácsot követő nyári pihenő végeztével Edouard Balladur francia miniszterelnök koncentrikus köröket vizionáló Le Figaro cikke nyitotta a sort.[13] Két nappal később a német Bundestag CDU/CSU frakciójának előterjesztése fejtette ki a rugalmasság-elképzelések történetébe Schäuble-Lamers dokumentum néven bevonuló mag-Európa javaslatot.[14] Noha szellemét tekintve rendkívül szorosan kötődött a Balladur-féle koncepcióhoz, mégis három végzetes hibát tartalmazott. Föderális Európáról beszélt, a brüsszeli Bizottságban látta a jövőbeni kormányzó testületet és név szerint beazonosította a résztvevő országokat. Ezt követően az előőrs-tervek híveinek energiáját javarészt a szöveg körüli viharok és félreértések tompítása emésztette fel. A másik oldalon a brit diplomácia sem váratott sokáig magára. Alig egy héttel az inkriminált német dokumentum közzététele után a hollandiai Leiden Egyetemen mondott beszédével John Major kormányfő ellentámadásba lendült. Mint modta: „Valós veszélyt látok a ’kemény magról’, belső és külső körökről, kétsávos Európáról szóló diskurzusokban. Meghökkentenek azok az ötletek, melyek szerint az unióban egyesek egyenlőbbek lennének, mint a többiek”.[15] Major rögtön vázolta is a pick and choose vagy à la carte jelzővel emlegetett koncepciót: az egységes alapokon (például a közös piacon, külkereskedelmi és környezetvédelmi politikán) túlmenően valamennyi tagállam szabadon dönthet arról, miben kíván részt venni, illetve mitől szeretne inkább távol maradni.

Mindez persze csak előjáték volt az Amszterdami Szerződés kidolgozása során tetőző, jobbára a kulisszák mögött folytatott vitákhoz.[16] Általánosságban elmondhatjuk, hogy bár a rugalmasság megszervezésének szükségességét a nagy többség nem kérdőjelezte meg, egymás terveit komoly gyanakvással kezelték a felek. Az à la carte elgondolásokban szinte mindenki felismerte az európai építkezés fragmentálódásának, szabadkereskedelmi övezetté hígításának veszélyét. A közösségi „ortodoxia” képviselői a maguk részéről lényegében minden olyan rugalmassági formulát rendkívüli óvatossággal szemléltek, amelynek időtartama nem volt előre korlátozott. A különböző előőrs-terveket (koncentrikus körök és mag-Európa) a tagállamokat megosztó potenciálja miatt érte kritika, továbbá a gazdasági-társadalmi kohéziós mechanizmusok legnagyobb haszonélvezői tartottak attól, hogy egy ilyen típusú fejlődési pálya a Közösségen belüli financiális szolidaritás megcsappanásához vezet. A csatlakozni vágyó országok pedig a „másodosztályba” rekesztésükre irányuló fortélyt láttak bárminemű rugalmassági elképzelésben.

A Jacques Chirac és Helmut Kohl által 1995 novemberében megelőlegezett, majd külügyminisztereik közös dokumentumában 1996 októberében kifejtett javaslat a „megerősített együttműködésekről” igyekezett egyfajta szintézist teremteni a szembenálló koncepciók között. A hangsúlyt arra helyezte, hogy a leglassúbbak nem fékezhetik a többieket, ugyanakkor leszögezett három nagy alapelvet, miszerint: a megerősített együttműködéseknek a Szerződés céljaiba kell illeszkedniük, az Unió egységes intézményrendszerén belül kell működniük, továbbá nyitottnak kell mutatkozniuk anélkül, hogy egy részt venni nem kívánó tagállam megvétózhatná őket.[17]  A kormányközi konferenciát előkészítő Westendorp-csoport 1995 decemberében beterjesztett ajánlásai inkább a vonakodások számbavételében, semmint működőképes intézményi megoldások felvázolásában jeleskedett. Az ír elnökségnek mindössze a „tárgyalások konstruktív légkörét” konstatáló dokumentuma, a holland elnökség félhivatalos beterjesztése, majd hivatalos „addenduma”, valamint a szokásos alkudozások nyomán egy meglehetősen paradox végeredmény született. A mindenki által elismert célkitűzéshez képest – ti. hogy a haladni vágyó tagállamokat ne akadályozzák az integráció továbbfejlesztésében az egyre növekvő Unió kényszerei és nehézkességei – az elfogadott szöveg értelmében a megvalósítás során az ambiciózusabbaknak mindenképpen át kell küzdeniük magukat ezeken a kényszereken és nehézkességeken.

Amszterdam után

A megerősített együttműködések szerződésbe foglalását követően a rugalmassággal kapcsolatos összuniós kezdeményezések az új mechanizmus egyszerűsítésében és könnyebbé tételében merültek ki. Annak ellenére vagy épp azért – ez nézőpont kérdése –, mert a formula mindezidáig egyetlen egyszer sem került alkalmazásra. A Nizzai Szerződés tehát a résztvevők minimálisan kötelező számát nyolcra csökkentette, az indítási procedúrát némileg áramvonalasította, továbbá a megerősített együttműködések hatókörét kiterjesztette a kül- és biztonságpolitikára is.[18] Az akkor még tabunak számító védelmi kérdésekre vonatkozóan a 2004 októberében aláírt – azóta felettébb hányattatott sorsú – új szerződés nem csupán egy, de rögtön három különböző differenciálási formulát is javasolt.

Mindeközben az előőrs-koncepció híveinek körében töretlenül folyt tovább a gondolkodás. Publicitást azonban csak ritkán kaptak – a bővítés közeledtével mindinkább politikai jégpályára tévedt aki a kérdést nyíltan próbálta feszegetni. Nehezítette még a dolgot, hogy a francia és német diplomácia következetesen beleeseik ugyanabba a csapdába: összuniós tehetetlenkedés esetén az előörs kialakításának ötletét fenyegetésként használja. Ezáltal – mint arra Jacques Delors több ízben figyelmezetett – „egy alapvető, Európa jövője szempontjából létfontosságú kérdést pillanatnyi taktikai vitává silányít. Amivel csak azt éri el, hogy lealacsonyítja, sőt akár el is lehetetleníti azokat a gondolatokat, melyek Európa számára mindig is a továbblépést biztosították”.[19]

Amszterdam óta komolyan csupán kétszer került a nagy nyilvánosság figyelmének középpontjába az előőrs kialakítása körüli polémia: 2000 tavaszán-nyarán, majd pedig 2003 derekán. Első ízben a Nizzai Szerződést előkészítő kormányközi konferenciával párhuzamosan Joschka Fischer német külügyminiszter „súlypont” országcsoportról szóló beszéde váltott ki nagy visszhangot, majd gyűrűzött be „az Unió jövőjéről” hivatalosan folytatott párbeszédbe is.[20] Az iraki válság diplomáciai szakaszát követően, és a négy „csokoládégyártó” (a washingtoni külügyi szóvivő nevezte így a szorosabb védelempolitikai együttműködést szorgalmazó francia, német, belga és luxemburgi állam- és kormányfőket) tervureni találkozója[21] által kiváltott diplomáciai vihar után az európai értelmiségen volt a sor. Jürgen Habermas kezdeményezésére gondolkodóink színe-java bonyolódott intellektuálisan rendkívül izgalmas vitába az előőrs-gondolat kívánatosságát illetően.[22] Amolyan elő- és utórezgésként ugyanabban az évben Pascal Lamy és Günter Verheugen EU-biztosoknak, Villepin francia miniszterelnöknek, valamint az októberi uniós csúcstalálkozón német kollegája nevében is felszólaló Chirac elnöknek köszönhetően a francia-német unió ötlete tartotta pár napig lázban a világsajtót.[23] Legutóbb pedig az új szerződés francia és holland elutasítása adott – nyilván nem hirtelen felindulásszerű – lökést Schröder kancellárnak, hogy néhány telefonhívás erejéig alapító tagállambeli uniós kollegáinál tapogatózzon ez irányban.[24]   

Mindez természetesen a jéghegy csúcsa csupán. A különböző rugalmassági forgatókönyvekről a háttérben folyamatosan zajlik a reflexió.  Kérdés, hogy melyik és mikor illeszkedik majd be úgy az integráción belüli és kívüli erőviszonyok és események logikájába, hogy valóban életképes, a kollektív cselekvés hatékonyságát erősítő megoldásnak bizonyuljon. Azonban már addig is kipróbált modellek és kigondolt sémák gazdag tárháza áll rendelkezésre.

Gyakorlati példák, elméleti forgatókönyvek

Az alábbiakban az uniós szerződések megerősített együttműködésre vonatkozó kitételeinek ismertetése után az elméletben kidolgozott, illetve a a gyakorlatban már megvalósult differenciálási mechanizmusok néhány jellemző példájakerül említésre.

Szerződések

A megerősített együttműködések formulának az Amszterdami Szerződésbe foglalása, illetve a két ellentétes koncepció (többsebességes, à la carte) elegyítését célzó megfogalmazása arra utal, hogy a jogalkotók szándéka a legkülönbözőbb (szerződésen kívüli, előőrs, pick and choose stb.) differenciálási elképzelések egységesen szervezett keretbe történő becsatornázása volt. Lehetőség szerint: vagyis amennyire az eltérő szemléletek közötti kompromisszumos megoldás ideális keretet kínálhat ehhez. Itt és most a jelenleg érvényben levő Nizzai Szerződés (NSZ)[25] megerősített együttműködésekre vonatkozó rendelkezéseit tekintjük át. Jelezve egyrészt, hogy hol történtek tartalmi újítások a korábbi (Amszterdami Szerződés: ASZ) szöveghez képest, másrészt pedig hogy milyen pontokon tervez elmozdulást az új („alkotmányos”) szerződésnek az állam- és kormányfők által 2004. június 18-án jóváhagyott változata.

A megerősített együttműködések kérdése eredetileg nem szerepelt a Nizzai Szerződésről tárgyaló kormányközi konferencia mandátumában, ám kezdettől világos volt hogy az Amszterdamban kialakított rendszeren mindenképpen módosítanak majd a tagállamok.[26] A végeredmény egy igen alapos átdolgozás lett, mely azonban – noha néhány tartalmi elem és eljárásbeli rendelkezés terén újításokat eszközölt – a mechanizmus logikáját érintetlenül hagyta. Mindenekelőtt megmaradt az a szerkesztési megoldás, mely külön ismerteti a megerősített együttműködések összességére érvényes általános rendelkezéseket, illetve az egyes pilléreknél a bennük alkalmazandó specifikus szabályokat. Az átfogóan a VII. cím alatt tárgyalt megerősített együttműködések kapcsán elsőként az alapfeltételeket tisztázza a szöveg (43. cikk). Vagyis hogy az új differenciálási mechanizmus a szerződések célkitűzéseinek megvalósítását szolgálja, mind a szerződéseket, mind pedig az Unió egységes intézményrendszerét és a közösségi acquis-t maradéktalanul tiszteletben tartja, az Unió hatáskörei által kijelölt területen belül marad, s nem  vonatkozhat a Közösség kizárólagos (exkluzív) kompetenciájába tartozó kérdésekre. Újdonságként Nizzában pontosításra került, hogy a megerősített együttműködés nem sértheti a belső piac működését és a Közösség gazdasági és társadalmi kohézióját. Az útnak indításhoz minimálisan szükséges tagállamok számát a Nizzai Szerződés nyolcban rögzíti. Szemben Amszterdammal, ahol a tagállamok többsége jelentette az alsó küszöböt: a kibővült Unióban így a tagállamoknak kevesebb mint egyharmada is elég a mechanizmus aktiválásához. Az „alkotmányos” szerződés a tagállamoknak „legalább egyharmadában” jelöli meg az alsó létszámhatárt. A korábbi szöveghez hasonlóan a megerősített együttműködés indítását a Nizzai Szerződés is „végső esetben” képzeli el, két módosítással. Az amszterdami dokumentum arról beszélt, hogy erre akkor kerülhet sor, ha az uniós szerződések célkitűzései a szokványos eljárásmóddal nem érhetők el. Nizzai utódja viszont már az együttműködés célkitűzéseinek (melyek tehát nem kell, hogy explicit módon közös uniós célként szerepeljenek) ésszerű időn belüli meg nem valósíthatóságát szabja feltételként (43A). Az alkotmányos szerződés mindkét tekintetben átveszi a nizzai megfogalmazásokat (I-44/2. cikkely).

Ami a megerősített együttműködés belső szabályait illeti, azok mindvégig az unió intézményrendszerébe szervesen illeszkedve kerülnek megvalósításra. Ez nem csupán az ún. koherencia-záradékot feltételezi (NSZ 45. cikkely, illetve az új szerződés III-423. cikkelye értelmében a Tanács és a Bizottság közösen ügyelnek a megerősített együttműködések egymás közötti, illetve az Unió politikáival való összeegyeztetésére). Hanem mindenekelőtt arról van szó, hogy a megerősített együttműködésen belüli döntések a szerződésben egyébként is lefektetett alapon születnek. A tanácsbeli szavazati súlyok arányos módosításával: az üléseken ugyan részt vesznek a szűk kooperációból kimaradó tagállamok is, ám a döntéseket csak a megerősített együttműködés tagjai hozzák (44. és I-44/3. cikkelyek). Ám mind a Bizottság, mind pedig a Parlament teljes létszámú formációjában vesz részt a döntéshozatalban. Magyarán: a megerősített együttműködésben részt nem vevő tagállamok által jelölt biztosok, illetve parlamenti képviselőik is maradéktalanul játsszák szerepüket a szűkebb kooperáció döntéshozatalában. Ez az alaptétel Amszterdamtól kezdve változatlan. Szólni kell még az „alkotmányos” szerződés újításaként megjelenő „átvezető záradékról” (III-422), miszerint a megerősített együttműködés belső döntéshozatali szabályát a résztvevők egyhangúsággal a nemzetekfeletti irány felé módosíthatják (ez a lehetőség a katonai-védelmi tartalmú kérdésekre nem vonatkozik).

A szerződés mindhárom egymást követő változata leszögezi, hogy a megerősített együttműködésen belül hozott döntések nem képezik a közösségi „acquis” részét (ASZ 43/e, NSZ 44/1 és I-44/1) továbbá hogy költségei – leszámítva az intézményekhez kötődő adminisztratív kiadásokat – kizárólag a résztvevőket terhelik (ASZ 44/2, NSZ 44A és III-421). A Nizzai Szerződés azonban megnyitotta (és az „alkotmányos” szöveg változatlan formában megőrizte) annak lehetőségét, hogy a Tanács valamennyi uniós tagállam egyhangúsága esetén és a Parlamenttel való konzultációt követően másképp is határozhat. Szintén a szerződéseken végigvonuló motívum a résztvevők és kimaradók közötti „alku”:  a megerősített együttműködés tiszteletben tartja az abban részt nem vevő tagállamok kompetenciáit, jogait és kötelezettségeit, a kimaradók pedig nem akadályozzák a megerősített együttműködés végrehajtását (ASZ 43/f, NSZ 43/h 44/2 és III-417).[27]  Ami a kimaradók későbbi csatlakozását illeti, mindhárom szerződés leszögezi, hogy a megerősített együttműködés létrehozásakor és azt követően is nyitva áll valamennyi tagállam előtt, feltéve, hogy az eredeti és az utána a kooperáción belül hozott döntéseket tiszteletben tartják (ASZ 43/g, NSZ 43B és III-418). A nizzai és az „alkotmányos” dokumentum leszögezi azt is, hogy a Bizottság és a résztvevő országok feladata ügyelni rá, hogy a lehető legtöbb tagállam a körön belülre kerüljön. Jól érzékeltetve ezáltal a szemléletet, miszerint a megerősített együttműködés az integrációban csupán átmeneti fázist jelent.

Ami a szorosabb kooperáció elindítását illeti, ennek eljárási szabályai pillérenként különbözők. Az első (közösségi) pillérben a Nizzai Szerződés megszüntette a tagállami vétó lehetőségét. Bár már korábban is minősített többséggel lehetett útnak indítani a megerősített együttműködést, ám „fontos nemzeti politikai okokra hivatkozva” egy tagország blokkolhatta a döntést azzal, hogy az egyhangúsági alapon döntő Európai Tanács elé utalja a kérdést. Nizzában mindez úgy változott, hogy a vonakodó tagállam csupán azt kérheti, hogy az Európai Tanácsban felvessék az ügyet, ám ezt követően a szűkebb kooperáció a Tanács minősített többségi döntése alapján aktiválásra kerül. Az első pillér sajátossága még, hogy a megerősített együttműködés indításához a Bizottság jóváhagyása, továbbá – s ez egy Nizzában bevezetett újdonság – együttdöntési eljárás alá tartozó kérdés esetén az Európai Parlament beleegyezése is szükséges (NSZ TEC 11).

A második (kül- és biztonságpolitikai) pillérben a Nizzai Szerződés szakított amszterdami elődjének azon nézetével, miszerint itt a „konstruktív távolmaradás” lehetősége feleslegessé teszi a megerősített együttműködéseket. A 2003-ban hatályba lépő dokumentum tehát a második pillérre is kiterjesztette ezt a differenciálási módszert, azzal a megszorítással, hogy katonai és védelmi vonatkozású kérdésekben nem alkalmazható. Néhány új – az Unió külső érdekeinek és identitásának védelmére, illetve külkapcsolatainak koherenciájára utaló – alapfeltétellel megtoldotta az arzenált, továbbá pontosította, hogy megerősített együttműködés kizárólag közös álláspontok és akciók végrehajtásakor alkalmazható. Indítási eljárásának semmi köze az első pillérben alkalmazott procedúrához. A kül- és biztonságpolitikai dimenzióban a Bizottsággal és a Parlamenttel csupán konzultál a Tanács mielőtt meghozná – minősített többséggel, ám az egyes tagállamok vétójogát megőrizve – a jóváhagyásról vagy elutasításról szóló döntést (NSZ 27/c).

A harmadik (bel- és igazságügyi) pillér indítási mechanizmusa lényegében a két másik módszer legkevesebb kényszert tartalmazó elegye. Specifikus alapfeltételek itt is megjelennek: a megerősített együttműködés célja, hogy az Unió mielőbb a szabadság, biztonság és igazság térségévé legyen. Az aktiváláshoz azonban sem a Bizottság, sem pedig a Parlament beleegyezése nem szükséges, a Tanács pedig az első pillérben látott módon minősített többséggel hozza meg döntését (NSZ 40/a).

Az „alkotmányos” szerződés mindenekelőtt jelentős mértékben módosítja az indítási rendszert. A jóváhagyásról a Bizottság javaslata alapján és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően a Tanács dönt, minősített többséggel (III-419/1). Ehhez az alapszabályhoz képest a kül- és biztonságpolitika területe továbbra is kivételt képez: a korábbi második pillérhez tartozó kérdések esetében a Parlamentet csupán tájékoztatják, a Bizottság javaslata nem szükséges (bár a „kétsisakos” Külügyminiszter is, és a Bizottság is véleményezi az Unió egyéb politikáival való összeegyeztethetősége szempontjából az indítványt), s a Tanács egyhangúsággal hozza meg döntését (III-419/2). Az ex-harmadik pilléren belül a büntetőügyekben folyó igazságügyi együttműködés terén új megoldás nyílik az ambiciózusabb országok előtt. Az ún. gyorsító záradéknak köszönhetően a tagállamok minimum egyharmada automatikusan megerősített együttműködést aktiválhat, amennyiben az egy a Tanácsban megvétózott európai kerettörvény-tervezet szűkebb körben való végrehajtására irányul (III-270/4).

Leginkább azonban vitathatatlanul a védelempolitikát érintették az „alkotmányos” szerződés differenciálással kapcsolatos újításai. Mint láttuk, a nizzai szövegben a katonai-védelmi vonatkozású kérdéseket szigorúan a megerősített együttműködések hatósugarán kívül tartották. Bizonytalan sorsú utódja azonban rögtön több specifikus rugalmassági formulát is előirányzott az Unió egyik legkényesebb, ám legdinamikusabban fejlődő területén. A magasabb követelményeket támasztó és szigorúbb kötelezettségvállalással járó állandó strukturált együttműködés létrehozásáról minősített többséggel a Tanács dönt, a külügyminiszter véleményét kikérve (III-312). A résztvevők létszámának alsó határa nincs definiálva, s a szerződés nem jelzi explicit módon, hogy a részt nem vevő tagországok jelen volnának a tanácskozásokon. A belső döntések egyhangúsággal születnek, bármely résztvevő külön procedúra nélkül szabadon kiléphet a mechanizmusból, egyúttal viszont a kötelezettségvállalásokat nem teljesítő országok tagságát a többiek felfüggeszthetik. Az állandó strukturált együttműködés a magasabb képességbeli szint mellett a nagyobb követelményt támasztó műveletek végrehajtására is irányul, utóbbiak azonban nem mutathatnak túl a szerződésben a közös biztonság- és védelempolitika számára kijelölt feladatok körén (III-309). A katonai missziók esetében egy másik, kimondottan laza rugalmassági megoldás is kínálkozik: közösen elfogadott európai határozat keretében a Tanács megbízhatja tagállamok egy csoportját a művelet végrehajtásával. Ők a külügyminiszter bevonásával egymás között állapodnak meg a kivitelezés részleteiről, a Tanácsot csupán tájékoztatják a misszió alakulásáról (III-310). Végezetül az I-41 cikkely 3. bekezdésében előirányzott Európai Védelmi Ügynökség tevékenységében sem kötelező valamennyi tagállamnak részt vennie (III-311). Az új szerződés – erősen kérdéses – ratifikálását meg sem várva 2004. július 12-én létrehozott Ügynökség igazgató bizottságában ma mégis helyet foglal Dánia kivételével valamennyi EU-ország védelmi minisztere.

Teóriák és gyakorlat

Az érvényben levő szerződések által lehetővé tett, általános megerősített együttműködési mechanizmus kapcsán automatikusan adja magát az ellenvetés, miszerint a gyakorlatban még soha nem került kipróbálásra. Ebből ki azt a következtetést vonja le, hogy nincs is igény rá, ki pedig azt, hogy a rendszer tökéletesítésre szorul. Mindkettő elsiklik a formula legfőbb hozadékai mellett. Egyrészt, hogy hatékony nyomásgyakorlási eszközként már puszta léténél fogva eddig is komoly szerepet játszott az összuniós döntéshozatal megkönnyítésében. A nem-alkalmazás semmiképpen nem összetévesztendő ugyanis a hatásnélküliséggel. S itt most nem csupán azokra az esetekre gondolunk (nevezetesen az európai vállalat státus, vagy az európai letartóztatási parancs kapcsán), amikor a megerősített együttműködés indításával való nyílt fenyegetés bírta jobb belátásra a vonakodókat. Mert általánosságban is elmondható, hogy az alternatíva létezése (ti. a kollektív tehetetlenségre), illetve az elszigetelődés perspektívája óhatatlanul befolyásolja a döntéshozók viselkedését.

A megerősített együttműködés rendszere továbbá felfogható úgy is, mint az Unió intézményi emlékezetét megjelenítő szisztéma, továbbá a szerződések biztonsági szelepe.[28] Magyarán: az elmúlt évek-évtizedek reflexióinak és gyakorlati példáinak köszönhetően nagyjából világos, hogy melyek az életképtelen, illetve az Unió egységét veszélyeztető rugalmassági formák. A levont tanulságokat követve a szerződésekben szabályozott mechanizmus egyik oldalon az ambiciózusabbak számára adandó minimális mozgástér, a másikon pedig a közös alapok megőrzéséhez szükséges korlátozások közötti egyensúly rögzítésével próbálkozik. Végezetül, de nem utolsó sorban több opciót nyitva tartó biztonsági szelep is, különös tekintettel a szerződésmódosítások nehézkes és kiszámíthatatalan folyamatára, valamint az Unió jövőjét övező bizonytalanságokra.

A differenciálás elméleti forgatókönyveit alapvetően három nagy csoportra lehet osztani. Az elsőben a szerződésbe foglalt megerősített együttműködési rendszer továbbfejlesztését célzó elképzelések találhatók. A másodikban azok a koncepciók, melyek átmenetileg szintén a megerősített együttműködésekre alapoznak (jelenlegi vagy továbbfejlesztett formában), ám abból indulnak ki, hogy a kooperációs körök metszetéből automatikusan kirajzolódó országcsoport idővel az integráció előőrs-jellegű motorjává válhat. A harmadik kategória képviselői szerint a megerősített együttműködések logikája zsákutca: ehelyett az integráció egészét érdemben előmozdítani képes szűk országcsoport kialakítására kell összpontosítani, mely adott esetben akár az uniós szerződés keretein kívül is lérejöhet.

Mindhárom vonalon komoly bökkenők merülnek fel. Az elsőnél (jelenlegi vagy továbbfejlesztett megerősített együttműködési szisztéma) egyelőre nem igazán látni, hogyan nem vezet szétaprózódáshoz, koherenciahiányhoz, a közös integrációs célok leértékelődéséhez, illetve miként tudná – akár csak perspektivikusan is – Európa önálló geopolitikai entitássá emelkedését eredményezni. Hacsak nem a második (metszetből kirajzolódó előőrs) formában. Ez utóbbi azonban egyrészt felettébb hipotetikus feltevés, másrészt hirdetői osztoznak a harmadik változat (szorosabb integrációs formában útnak induló szűk országcsoport) szorgalmazóinak legfőbb hendikepjében. Zömük ugyanis semmit, vagy csak erősen elnagyoltan szól bármit is a majdani előőrs belső működésének és a nagy Unióhóz fűződő kapcsolatainak intézményi és szabályrendszeréről.

Ami a megerősített együttműködések jelen szisztémáján való további barkácsolást illeti, erre példával szolgálhatnak a Konvent tevékenysége során előkerülő és többé-kevésbé konszenzusnak örvendő elképzelések is.[29] Jóval kidolgozottabb koncepciót tartalmaz többek között a Jacques Delors vezette Notre Europe kutatócsoport által kiadott „Új megerősített együttműködési mechanizmus a kibővült Európában” című tanulmány,[30] vagy az 1946-ban még De Gaulle által létrehozott, indításakor Jean Monnet irányításával működő francia Terv-bizottságnak (Commissariat général du Plan) „A megerősített együttműködés perspektívája az Európai Unióban” címmel 2004-ben készült elemzése.[31] Szintén ide sorolható még – minden egyedisége mellett – a Jacques Attali (Mitterrand francia elnök korábbi tanácsadója) által 1997-ben a Quai d’Orsay számára írt áttekintés, mely a  „többes Európa” (Europe plurielle) mellett foglal állást. Attali szerint egyaránt el kell kerülni azt, hogy az Unió különböző projektek improvizált gyűjteményévé váljon (à la carte), valamint azt, hogy a legerősebbek zárt klubba tömörüljenek, mely ürügyként szolgálna a gyengébbek felé tanúsított szolidaritás megvonására (mag-Európa). Ő a megoldást a megerősített együttműködések általánossá válásában, a policentrikus Unió kialakulásában látja, amit azonban az összuniós intézmények, kohéziós politikák és döntéshozatal radikális – az EU húsz körzetre szervezésén alapuló – hatékonyabbá tételének kell megelőznie.[32]             

A realistán ambiciózus (vagy egyszerűen csak óvatosan diplomata) irányzat képviselői önmagukban semmi újat nem tesznek hozzá a reflexiókhoz. Hacsak nem pontosan a szemléletmódjukat.[33] A megerősített együttműködések és az előőrs-elképzelések között egyensúlyozva mindenekelőtt az utóbbit gátoló tényezőkre hívják fel a figyelmet. Legyen szó akár arról, hogy a szűk csoportot alkotó országok vajon készek-e valamennyi területen közös célokat követni és fokozott integrációt megvalósítani, akár a kimaradók valószínűsíthető reakcióiról és uniós törésvonalak kialakulásának veszélyéről, akár pedig az előőrs-koncepciók intézményi megvalósításának nem elhanyagolható fejtörőiről. Mindezek fényében „mag” helyett a változó összetételű szektoriális együttműködéseket preferálják. Hozzátéve, hogy „ezekből a legkülönbözőbb megerősített kooperációkból tökéletesen elképzelhető, hogy spontán kirajzolódik majd egyfajta súlypont”.[34] Mint azt Hubert Védrine volt francia miniszterelnök megállapította: „a megerősített együttműködések könnyebben alkalmazhatóvá tétele jelenti a jövő kulcsát, mert ezáltal válna lehetővé mind az integrációban történő minőségi ugrás, ha egyesek ezt szeretnék, mind pedig az esetenkénti, konkrét kooperációk sokasága”.[35] Vagyis úgy biztosít eszközöket az előrelépéshez, hogy közben nem izzítja fel a politikai finalitásokról szóló „elméleti vitát”.

Ez utóbbi tüzének ébrentartására kétségkívül alkalmasak a harmadik csoport, az előőrs szorgalmazóinak megnyilvánulásai. Bár a politikusok jó része, ha el is merészkedik idáig, a szavakkal zsonglőrködésből tart bemutatót. Mint tette ezt a „súlypont” ötlete kapcsán sokat emlegetett Joschka Fischer külügyminiszter,[36] aki négy évvel a Humboldt Egyetemen tartott beszéde után jelezte, hogy „bizonyos részleteit módosítaná az ott elhangzottaknak”. Mint mondta: „Már nem osztom a kis Európára vonatkozó elképzeléseket. Az előőrs koncepció hasznos lehet időnként és bizonyos feltételek mellett”.[37] A „súlypont” ötletre 2000 júniusában a Bundestag előtt válaszoló Chirac elnök[38] a maga részéről csak az egyes szám és többes szám alkalmazása között váltogat „úttörő országcsoport” elgondolásának propagálásakor. Az akkoriban még egyetlen előremutató csapatként megjelenített „úttörők” azóta már rendszerint (így a francia államfő legutóbbi – 2005. október 26-án huszonnégy európai napilapban közzétett – írásában is) több csoportban haladnak a „közös politikákon túli” célkitűzéseik felé.[39]

Akadnak persze előőrs ügyben határozottabb megnyilvánulások is. A történeti áttekintésben említetteken túl az egyik leginkább figyelemreméltó felvetés (nem annyira kidolgozottsága, mint megfogalmazódásának körülményei és átfogó stratégiai elképzelésbe illeszkedése folytán) a Prodi-bizottsághoz kötődik. A brüsszeli testület elnökének felkérésére több EU-tagállam exminisztereit, tudósait, üzletembereit tömörítő tanácsadói csoport feladata egy „fenntartható projekt” kidolgozása volt az Unió számára. Aminek ők „A politikai Európa létrehozása” címet adták. Eszerint: „Egyes tagállamok még sokáig nem lesznek készek a politikai unióhoz szükséges szuverenitás-átadásra. Az Unió területét koncentrikus körökbe kell rendezni: lesz egy politikailag szorosan integrált, mindenki számára nyitva álló mag; egy a mai, kibővült Európai Unióhoz közeli csoportosulás; valamint a kötődő, idővel talán majd csatlakozó országok szélesebb csoportja, mely gazdasági, pénzügyi és társadalmi szolidaritásra épül”.[40] Ez a koncepció lényegét tekintve megegyezik az előőrs-elképzelések archetípusainak számító Delors és Giscard féle gondolatokkal.

Mint azt ugyanis a brüsszeli Bizottságot 1985 és 1995 között irányító Jacques Delors mondta: „„A Maastrichti Szerződésben szereplő célkitűzések – melyek nekem már akkor, a Tizenkettek számára is túlzónak tűntek – semmi esetre sem képezhetik a Nagy Európa házassági szerződésének alapját. Jobb lenne most azonnal kijelenteni, hogy ambícióink szerényebbek, ám kivitelezhetőbbek, s azután megmutatni, hogy egy pozitív, nem pedig beletörődő megközelítésről van szó”. Szerinte meg kell különböztetni két projektet, egy geopolitikait és egy politikait. Az első már önmagában is történelmi feladat: „egy nagy gazdasági közösség létrehozása, aminek a szabad kereskedelmen és az ahhoz szükséges szabályozásokon alapuló működése példaértékű lehet a globalizáció körülményei között”. A másik projekt „kettős célt szolgál: az alapító atyák elképzeléseinek továbbvitelét és a politikai cselekvés képességének megteremtését”.[41] Delors úgy véli, hogy „ha a kibővült Európa 2020-2025-re képes lesz konszolidálni a békét a tagállamok között (vagyis a népek közötti kölcsönös megértést, tehát a kisebbségek kérdésének rendezését); ha az Európai Uniót a fenntartható és szolidáris fejlődés keretévé alakította, amely képes a globalizáció által felvetett problémákra legalább részleges megoldásokkal szolgálni; végezetül pedig ha mindeközben sikerül megőriznie kulturális sokszínűségét, nos, akkor a történészek visszatekintve azt mondják majd: Európa nyertesként került ki a vállalkozásból. Ami viszont a gazdasági és monetáris uniót, a külpolitikát és a védelempolitikát illeti, ezeket hagyjuk meg azoknak akik hajlandók és képesek rá”.[42]

A Konventben elnöklő Valéry Giscard d’Estaing maga is roppant hasonló elképzeléseket vall. Miként azt ő fogalmazta: „Európa dimenzióváltása egyúttal az Európai Unióra vonatkozó projekt természetét is megváltoztatta. Az Európa-térség egyértelműen nem lehet az európai integráció jelen vagy jövőbeni folytatásának megfelelő kerete. Az Európa-nagyhatalom projektje – vagyis az alapítók elképzelése szerint ténylegesen integrált Európáé – nem azonos a másik, egyébként teljesen legitim projekttel, amely az Európa-térség kialakítását célozza. Ez egy másik terv, más célkitűzésekkel. Úgy kell felfogni, hogy az Európai Unió ’magja’ nem időrendi alapon definiálható – vagyis nem azokból áll, akik gyorsabban tudnak haladni, mint a többiek –, hanem a politikai akarat szerint: tagjai azok, akik messzebbre szándékoznak menni, mint a többiek. A ’kemény mag’ kizárólag annyiban kész a kibővülésre, amennyiben a benne részt nem vevő országok megváltoztatják az Európai Unióról alkotott elképzelésüket. Ez nem egy kétsebességes Európa, hanem a differenciált politikai akaratok Európája.”[43]

Zárásként érdemes két megjegyzést tenni. Az első, hogy gyakorta az előőrs-tábor egyik oldalán találhatók az eurózónára építő gazdasági- és pénzügyminiszterek, míg a másikon az attól függetlenül – többnyire az alapító tagállamokból – létrejövő csoportot proponáló külügyminiszterek és diplomaták.[44] Másodsorban pedig nem árt felhívni a figyelmet valamennyi forgatókönyv közös pontjaira. Így a francia-német alapokról való építkezésre, a szűkebb-integráltabb csoport nyitottságára, legfőképpen pedig arra a tényre, hogy az elgondolásokban az előőrs útnak indítása soha nem célkitűzésként szerepel. Hanem egyrészt mint következmény (az összuniós heterogenitás okozta tehetetlenkedésből levont konzekvencia), másrészt mint eszköz (mely húzóerejénél fogva egyre több országot vonzhat az ambiciózusabb projektek felé mutató pályára).

Ami a differenciálás gyakorlati példáit illeti, itt csupán annak jelzésére szorítkozunk, hogy már ma a rugalmasság kísérleti laboratóriumaiként is felfogható szűkebb együttműködések gazdag tárháza áll Európa rendelkezésére.[45] Elsőként természetesen a pénzügyi uniót szokás említeni. Annál is inkább, mert bár egyesek számára csak egy a sok differenciálási lehetőség közül, mások – mint azt az imént láttuk – a funkcionalista logika alapján a szűkebb-szorosabb integráció megszervezésének csíráját látják benne.[46] Az EMU kapcsán érdemes felhívni a figyelmet az Európai Központi Bank működésére, melynek sajátos megoldásai önmagukban is felettébb izgalmas rugalmassági forgatókönyvet képviselnek.

A sokszorosan kitapasztalt mechanizmusok közé tartoznak az átmeneti időszakok, melyek a Közösség egymás utáni bővítéseit mindig is kísérték, s melyek egyike-másika a vártnál tartósabbnak bizonyult (mint Nagy-Britannia esetében az új-zélandi vaj, Ausztriában a közúti tranzit, vagy az északi országoknál az alkohol-monopólium kérdése).[47] Derogációkat egyaránt életbe lehet léptetni a régi, illetve az újonnan belépő tagállamok kérésére, ez utóbbi tekintetben az egyik leggyakrabban érintett területnek a környezetvédelem bizonyult.[48] Szintén sokszor emlegetett példa a már korábban idézett maastrichti dán[49] és brit[50] „opting-out”-ok precedense, ezek terjedése ugyanis az à la carte logika felé vezetne. Persze egyáltalán nem mindegy, hogy mely ország és mely területen kíván élni a távolmaradás lehetőségével.

A különböző párhuzamos (a szerződések keretén kívül zajló) kooperációkat két nagy csoportba sorolhatjuk. Lehetnek regionális alapú szerveződések – mint a Benelux-országok[51] és az északi együttműködés[52] –, vagy szektoriális tömörülések, ahogyan azt a Schengen-megállapodás[53] mellett például a különböző kutatási és technológia-fejlesztési programok,[54] az európai felsőoktatási térség kialakítását célzó bolognai folyamat,[55] vagy éppen a többnemzetiségű katonai erők sokasága mutatja.[56] Külön figyelmet érdemel a G5-ök (Nagy-Britannia, Francia-, Német-, Olasz- és Spanyolország) fokozott együttműködése rendőri és igazságügyi kérdésekben. Itt ugyanis kifejezetten az operatív hatékonyság és a kölcsönös bizalom szempontjai indokolják a szűkebb körben folytatott kooperációt.[57] Az Unión kívüli országokat bevonó szorosabb együttműködések kapcsán érdemes megjegyezni, hogy bár a szélesebb kooperációs formula általánosságban csábító lehet a teljesjogú tagságot helyettesítő megoldásként, azonban megvalósítása legalább annyi kérdést vet fel, mint ahány választ kínál. Legyen szó akár az EU intézményrendszerének egységéről, akár a harmadik ország relatív súlytalanságából vagy a tagsági státuszt ambicionáló törekvéseiből adódó problémákról, akár pedig az Unió belső-külső legitimációjához szükséges „olvashatóság” követelményéről.[58]

Politikai-tartalmi kérdőjelek

A rugalmasság politikai vetületeinek értelmezése nagy mértékben nézőpont kérdése. Vagyis függ egyrészt attól, hogy mennyi potenciált látunk a jelenlegi állapotokban, valamint attól, hogy magát az integrációt milyen megközelítésből szemléljük. Nyilvánvalóan egészen más a jelentősége differenciálás problematikának ha europesszimista, vagy ha eurooptimista álláspontra helyezkedünk. Magyarán az egyes rugalmassági forgatókönyvek helyiértéke változik aszerint, hogy a jelenlegi Unió összeomlásával, stagnálásával avagy megtáltosodásával számolunk. A másik alapvető kérdés, hogy vajon az euroszkeptikus, euroközömbös vagy eurolelkes táborhoz tartozunk-e, tehát a további integrációt elkerülendőnek, szükséges rossznak avagy kívánatosnak tekintjük. Eddig a pontig még viszonylag könnyű a kategorizálás, azonban az eurolelkes vonal képviselőit megosztó szempontok már lényegesen ritkábban kerülnek tisztázásra. Itt ugyanis a belső falakat lebontó negatív integráció és a saját modelljét kifelé önállóan képviselni-védeni képes entitáshoz vezető pozitív integráció közötti különbséghez érkezünk.

Ahogyan azt De Gaulle tábornok fogalmazta meg több mint negyven évvel ezelőtt: „Az európai Európa azt jelenti, hogy önmaga által és önmagáért létezik, vagyis a világban megvan a saját politikája. De pontosan ez az, amit tudatosan vagy tudat alatt elutasítanak azok, akik pedig azt állítják, hogy erre törekszenek. Valójában nekik még ma is természetesnek és kielégítőnek tűnik, hogy a saját politika nélküli Európa egy olyan politikának lenne alárendelve, ami az Atlanti-óceán túlpartjáról érkezik. Igen gyakran láttunk sokakat, ráadásul érdemteli és őszinte embereket, akik Európa számára nem független politikát hirdettek – ilyet ők valójában nem is képzelnek el –, hanem egy olyan szerveződést, ami alkalmatlan arra, hogy azzal rendelkezzen”.[59] Mint arra négy évtizeddel később, a Prodi-bizottsághoz írt, korábban már említett dokumentum szerzői is rámutattak: „az európai modell továbbvitele azért nem biztosított, mert semmi nem védi kellőképpen – lévén, hogy nincs hatékony, politikai unió formájában jelentkező megtestesülése”.[60] Az EU-tagállamokat mélyen megosztó „filozófiai” törésvonal[61] éppen ekörül az önálló stratégiai szereplőként megjelenni és cselekedni képes Európa körül kristályosodik ki. A többi fejtörő – bármilyen fontossá is váljon a maga idejében – ehhez képest csupán másodlagos, már-már részletkérdés. Számunkra tehát elsősorban az az izgalmas, hogy a jelen írásban tárgyalt differenciálási folyamat miként illeszkedik ebbe a lényegi téteket felvető szemléletütközésbe.

A rugalmasság fokozatos térnyerése az uniós realitásokat tükrözi. Vagyis azt a tényt, hogy a tagállamok nem csupán objektív képességeik és lehetőségeik, de politikai elképzeléseik és törekvéseik szerint is roppant különbözők. S bár hangsúlyosan nem a „végcélokra” vonatkoztatják, hanem a konkrét projektekre, tevékenységi területekre és politikákra, már önmagában a heterogenitás tudomásulvétele és intézményi formában megkísérelt kezelése is figyelemreméltó újdonságot jelent. Azonban korántsem veszélytelen újdonságot. Itt és most csupán néhányat említünk a korábban még nem érintett kockázatok közül.

Szó volt már a fragmentálódás rémképéről, az Unió egységének és politikái koherenciájának megőrzéséről, azonban a megerősített együttműködések összeegyeztethetőségére egymáshoz képest is ügyelni kell. A tagállamokat megosztó politikai-ideológiai ellentétek fényében ugyanis nem kizárt, hogy egyfajta bomlasztó licit indul: az egymással versengő kooperációs köröket instrumentalizálnák, és a törésvonalak mélyítésére használnák az elszigetelődéstől tartó országok. Szintén kitértünk már azokra az aggályokra, melyek a szorosabb együttműködésekben a közösségi szolidaritás leépítésének fügefalevelét látják. Eleddig viszont nem mutattuk be az érem másik oldalát. Azt a helyzetet, amikor az önmaga számára magasabb követelményeket támasztó csoport kerül hátrányba. Jól megfigyelhető ez a szociálpolitika, vagy a környezetvédelem terén, ahol az életminőség, illetve a társadalmi és a generációk közötti szolidaritás jegyében szűkebb csoport által foganatosított szigorúbb intézkedések következménye a körön kívül maradók relatív versenyképességének növekedése. Ugyanezzel a problémával találkozunk egyébként a katonai kapacitások fejlesztése kapcsán is. Az a tagállam, amely büdzséjének nagyobb hányadát szenteli a védelmi képességek – egyébiránt elengedhetetlenül szükséges – előmozdítására, automatikusan lemarad a gazdasági növekedésért folytatott belső versenyben. Amíg a közös piac logikáját az Unió egészében nem ellensúlyozzák és terelik mederbe határozott politikai megfontolások és prioritások, addig a nyers piaci szabályok lefelé nivellálják az ambíciókat. Akár a környezetről, akár a társadalomról, akár a védelemről legyen szó.

A rugalmasság kapcsán gyakorta felvetődik az intézményi feszültségek problémája, valamint a nemzetekfeletti és kormányközi dimenzió viszonya. Ami az első kérdést illeti, bár a közösségi intézményeknek (Bizottság, Parlament, Bíróság) sem a klónozása, sem a belső klubokra töredezése nem tűnik vonzó megoldásnak (mindkettő egyaránt felvet elvi és gyakorlati kérdéseket), a megerősített együttműködések által jelenleg követett szabály – tudniillik, hogy a közösségi intézmények változatlan összetételben töltik be a normál döntéshozatali eljárásban megszokott szerepüket – legitimációs és politikai szempontból szintén erősen megkérdőjelezhető. Külön megoldatlan talány a szorosabb kooperációban hozott intézkedések kezelésének mikéntje és jogi státusa: minden valószínűség szerint olyan „potenciális acquis”-ról van szó, amely idővel majd – az uniós keretek közé való esetleges beemelést követően – a közösségi joganyag részét képezheti.

A nemzetekfelettiség versus kormányköziség vita a differenciálás apropóján újfent kiéleződik. Lévén, hogy a szorosabb együttműködések vélhetőleg túlnyomórészt a legkényesebb – kormányközi alapon kezelt – területeket érintik, következésképp az új politikák és tevékenységek az optimálisnak tekintett közösségi döntéshozatali módszer (ahol a Bizottság javasol, a Tanács a Parlamenttel együtt dönt, a Bíróság pedig számonkér) hatókörén kívül kerülnek megvalósításra. Ezt azonban két szempontból sem árt pontosítani. Egyrészt figyelembe kell venni az alaphelyzetet: a kormányköziség az ára annak, hogy ezekben a politikailag tabunak számító kérdésekben bárminemű haladás történjék. Másrészt pedig ez csupán az első állomás. Az integráció egésze során megfigyelhető folyamat a laza (uniós kereteken kívüli) kormányköziségtől a szigorúbb (szerződésen belül megvalósuló) kormányköziség felé történő elmozdulás, majd pedig a nemzetekfelettiség (Bizottság, Parlament, Bíróság szerepe és többségi döntéshozatal) fokozatos térnyerése. S bár kétségtelen tény, hogy vannak olyan kérdések, melyek szupranacionális szabályozás alá vonása az Unióban nemigen valószínűsíthető – s  nem is feltétlenül volna kívánatos –, a szűkebb együttműködésen belül perspektivikusan ezek teljes vagy részleges közösségiesítésére is lényegesen több esély kínálkozik.

Érdemes továbbá észben tartani egy, a brüsszeli Bizottság kormányzásról szóló Fehér Könyvének kidolgozása során tett igencsak helytálló megállapítást: „A ’közösségi dinamizmus’ nem csupán a szerződések által megszervezett módon jelentkezik. Sokszor a szerződések szürke zónáiban elhelyezkedő, utólag a dokumentumokba beemelt gyakorlatból nő ki, vagy a szerződéseken kívül halad, és a kormányközi utat használja”.[62] Elég csak arra gondolni, hogy az Airbus repülőgép, vagy az Ariane űrrakéta önmagában többet tett az európaiak szuverenitásának, kollektív érdekérvényesítési- és cselekvőképességének biztosításáért, mint tengernyi szerződés és deklaráció. Ugyanakkor természetesen egyetlen pillanatig sem szabad feledni az intézmények és szabályok létfontosságú „emlékezetőrző” szerepét. Az viszont, hogy milyen módon jutunk el oda, hogy a stratégiai célkitűzések egységesen intézményesített formát öltsenek, csupán az eltökéltségen és kreativitáson múlik. Mint azt Jean Monnet jegyezte meg Emlékirataiban: „Az általunk változási folyamatként elindított Európai Közösség végleges formájának elképzelése önellentmondás. Az eredmények megelőlegezése bénítja az újító szellemet. Ahogy haladunk, úgy fedezünk majd fel új horizontokat.”