Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikájának jelen állapotáról készült írás röviden áttekinti 1. A 2005-ös év fejleményeit; 2. A közvélemény és demokratikus ellenőrzés szerepét; 3. A hadiipari és technológiai kérdéseket; 4. A polgári válságkezelés területét; 5. Az Egyesült Nemzetek Szervezetével folytatott együttműködést.
Legújabb fejlemények
A 2005-ös év uniós történései kapcsán mindenekelőtt az EU általános bénultsága és a legkényesebbnek tekintett védelempolitikai terület dinamizmusa közötti kontraszt szembetűnő. Az ESDP égisze alatt 2005 decemberében uniós katonai vagy polgári misszió tevékenykedik két balkáni (Bosznia-Hercegovina és Macedónia), valamint két afrikai országban (Kongói Demokratikus Köztársaság és Szudán), Irakban, a moldáv-ukrán határon, a palesztin területeken és Indonéziában.[1] Időközben teljes sebességre kapcsolt az Európai Védelmi Ügynökség működése, folyik az uniós harccsoportok kialakítása, és 2005. szeptember 1-jével az EU Katonai Törzs keretei között operatív szakaszba lendült a két évvel korábban még egyenesen elképzelhetetlennek tartott civil-katonai tervezési sejt.
Az ESDP mérlegében szinte nyoma sem volt annak, hogy az Unió egészével kapcsolatban súlyos kérdések sorát vetették fel az iraki válság utórezgései, a tízes bővítés „emésztése”, a 2007-2013-as büdzsétárgyalások feszültségei, valamint az „Alkotmányként” emlegetett új uniós szerződés ratifikálásának zsákutcája. Egyre erősödött a benyomás, miszerint a védelempolitika nem csupán az egyik leginkább működőképes dimenziója az EU-nak, de potenciálisan talán a legalkalmasabb arra is, hogy ambiciózus kezdeményezésekkel túllendítse az integrációt jelenlegi kritikus állapotán. Annál is inkább, mert az új uniós szerződés ESDP-vonatkozású rendelkezéseinek a gyakorlatba való átültetése, illetve a területen kifejtett aktivitás fenntartása zömében a jelen jogi keretek között is megvalósítható, lévén hogy alapvetően politikai akarat és elköteleződés függvénye. Ugyanakkor tény az is, hogy az „alkotmányos” szerződés elfogadása sem rendezné azokat a problémákat, melyek közép- és hosszútávon az uniós védelempolitika fékezésével fenyegetnek.
Itt és most nem kizárólag a közös stratégiai kultúra kialakítását hátráltató legfőbb tényezőkre – tudniillik az európai szuverenitás kapcsán mind az önállóság, mind a katonai erő vonatkozásában megnyilvánuló tagállami ellentétekre – gondolunk, hanem elsősorban két roppant konkrét, 2005 folyamán markánsan jelentkező pénzügyi és kompetencia-körbeli akadályra. Ma az uniós védelempolitika katonai műveleteinek az ATHENA elnevezésű mechanizmus által kezelt költségeit alapvetően a tagállamok hozzájárulásai fedezik (az uniós büdzséből biztosított közös kiadásokat leszámítva), míg a civil ESDP-műveletek és az adminisztratív költségek a CFSP-kasszára hagyatkoznak. Utóbbi azonban nem éri el még a Közösség külkapcsolatokra fordított kiadásainak 1 százalékát sem, ráadásul ezen belül elenyésző rész került kijelölésre az ESDP zászló alatt végrehajtott polgári műveletek számára. Következésképpen a biztonsággal kapcsolatos ambícióinak megvalósítása terén az EU erősen függ a közösségi forrásoktól.
Ugyanakkor viszont a Bizottság és a Tanács közötti – időnként a Parlament által is színezett – kompetenciaharcok során a tagállamok éppen hogy a brüsszeli testület tevékenységi köreinek tágulását próbálják korlátozni a civil válságkezelési dimenzióban. A Bizottság, illetve a Tanács hatáskörei ugyanis továbbra is éles – 2005 februárjától immár a Bíróság elé terjesztett – viták tárgyát képezik az olyan, szürke zónaként számontartott területeken, mint a konfliktus-megelőzés, a biztonsági és védelmi szektorok reformja, a lefegyverzés-leszerelés-újraintegrálás, illetve a könnyű- és kézifegyverek felhalmozódása elleni akcióprogramok.
Közvélemény és demokratikus ellenőrzés
Az uniós biztonság- és védelempolitika belső legitimitását tekintve alapvetően két dologra támaszkodhat: a teljesítményre (output) és a döntéshozatalban való részvételre (input). Vagyis hivatkozhat részben arra, hogy milyen mértékben képes megfelelni az európai állampolgárok elvárásainak, részben pedig arra, hogy a demokratikusan választott parlamentek mekkora szerepet játszanak a vonatkozó döntések meghozatalában, továbbá azok végrehajtásának ellenőrzésében és számonkérésében.
Ami a közvélemény várakozásait illeti, itt a konkrét kérdések technikai jellegére, valamint az őket övező – tagállamonként más és más – politikai diskurzusra való tekintettel érdemes kizárólag a valamennyi felmérésben markánsan megnyilvánuló alapirányokra összpontosítani. Eszerint az európai állampolgárok kitartóan és elsöprő többséggel támogatják a közös uniós biztonság- és védelempolitika gondolatát. Az európai védelempolitikát érintő döntések meghozatalát zömük uniós, nem pedig nemzeti, még kevésbé NATO szinten tartaná kívánatosnak. Az emberi jogok tiszteletben tartása mellett kiemelkedően hangsúlyos elvárás egy közös európai álláspont kialakítása a nemzetközi válságok során, valamint az európai külpolitika Egyesült Államoktól való függetlenségének igénye.
Az általános célkitűzések tehát meglehetősen világosak, ám ezeket csak komoly csúsztatás árán lehetne konkrétan az ESDP-re vonatkoztatni. Utóbbit illetően ugyanis a támogatottság egyelőre nem lép túl a szakirodalomban „megengedő konszenzusként” azonosított jelenségen. Mert bár a közvélemény kétségkívül egyetértőleg nyilatkozik az uniós védelempolitikáról mint projektről, azonban az ismerethiányból adódóan az egyetértés mögül hiányzik mind a konkrét tartalom, mind az egységes értelmezés, mind pedig a következmények számbavétele. Továbbra is kérdés tehát, hogy az elvi támogatottság mennyire terjed ki a gyakorlatban megvalósuló (anyagi és emberi áldozatokkal) járó ESDP-re. Különösen amíg az „output” rovatban az sem az egységes álláspontot, sem az európai függetlenséget nem képes maradéktalanul garantálni.
Ami a demokratikus képviselőtestületek döntéshozatalbeli szerepét illeti, itt mindenekelőtt az ESDP eredendő parlamenti deficitjét kell megemlíteni. Vagyis, hogy az uniós védelempolitika alakítása jobbára a tényleges kompetenciákkal rendelkező nemzetállami parlamentek látókörén kívül zajlik, összeurópai szinten pedig nincs képviselőtestület, mely számottevő jogosítványok birtokában rajta tarthatná a szemét. Az egyik oldalon tehát a védelempolitikák „európaizálódása” egyre inkább aláássa a tagállamok nemzeti parlamentjeinek képességét, hogy hatékony ellenőrzést-számonkérést gyakoroljanak. S most nem csupán a jogköreik közötti, helyenként igen komoly, s az átláthatóságot már önmagában is erősen zavaró eltérésekre gondolunk. Hanem mindenekelőtt arra, hogy a tagállami parlamentek mindössze apró fogaskerekek egy folyamatban, amelynek kulcsfontosságú (döntéselőkészítő, a kereteket jelentő döntéseket meghozó, valamint döntésvégrehajtó) szakaszai eleve javarészt tőlük függetlenül zajlanak.
Ezt a demokratikus felügyeleti fogyatékosságot értelemszerűen egy nemzetekfeletti képviselőtestület volna hivatott kompenzálni. Nem véletlen, hogy a 2004-ben választott új Európai Parlament (EP) Külügyi Bizottságát ESDP-kérdésekben immár egy biztonság- és védelempolitikai albizottság támogatja. Ám az EP ambíciói óhatatlanul a védelempolitika alapvetően kormányközi jellegének falába ütköznek, mert a katonai vonatkozású kompetenciák letéteményesei továbbra is a tagállamok. Az európai védelempolitika „vegyes” kötődéséből adódóan a kizárólag nemzeti vagy kizárólag uniós, illetve a kettőt egymás mellé helyező parlamenti megoldások mellett manapság egy harmadik opció is felmerül. A terület kormányközi természetéhez híven egyesek biztonság- és védelempolitikai kérdésekben egyfajta „felsőház” létrehozását javasolnák, a nemzeti parlamentek által delegált képviselőket tömörítő európai testület formájában.
Hadiipar és technológia
A hadiipari dimenzió a Római Szerződéstől kezdve kivételt képez a gazdasági integráció egységesítő szabályai alól. Mint azt az akkori 223., jelenlegi 296. és az „alkotmányos” szerződésben változatlan formában fenntartott III-436 cikk fogalmazza: „a tagállamok megtehetik az alapvető biztonsági érdekeik védelme érdekében általuk szükségesnek tartott, a fegyverek, lőszerek és hadianyagok előállításával vagy kereskedelmével kapcsolatos intézkedéseket”. Mindazonáltal viszonylag hosszú múltra tekinthet vissza Európában a fegyverzeti téren megvalósuló együttműködés, némely EK-országok már a hatvanas években útnak indították az első közös programokat. Ezek azonban végig szigorúan kormányközi alapon, a Közösség (majd Unió) hatósugarán gondosan kívül tartva folytak.
A kilencvenes évektől kezdve viszont – részben ipari-technológiai, részben költségvetési, részben pedig az ESDP meghirdetésével párhuzamos politikai kényszereknek köszönhetően – kétségtelenül egyre gyorsuló mozgásban van ez a terület. A Nyugat-európai Unió égisze alatt 1992-ben létrejött, tizenkilenc országot tömörítő Nyugat-európai Fegyverzeti Csoport (WEAG, Western European Armament Group), majd az abból 1996-ban kinövő Nyugat-európai Fegyverzeti Szervezet (WEAO, Western European Armament Organisation) mellett kulcsfontosságú szerep jut a legnagyobb fegyvergyártó EU-országokat tömörítő kezdeményezéseknek. Nevezetesen az 1996-ban alapított Egyesített Fegyverzeti Együttműködési Szervezetnek (OCCAR, Organisation for Joint Armaments Cooperation), illetve az 1998-ban aláírt Szándéknyilatkozatnak (LoI, Letter of Intent). Napjainkban ugyanakkor egyre hangsúlyosabbá válnak az Európai Unión belüli előrelépések. Ezek egyszerre két fronton jelentkeznek: a katonai és civil technológiák összefonódására alapozó Bizottság, valamint az uniós biztonság- és védelempolitika képességfejlesztési vetületét előmozdítani igyekvő Tanács oldalán.
Ami a brüsszeli testületet illeti, a kettős felhasználású kutatási programok támogatásával a Bizottság már régóta próbált rést nyitni a számára tiltott területnek számító védelmi vonatkozású kutatások felé. Erre végül a „biztonság” és a „védelem” szavak felcserélésére alapozó, a tagállamok által is előszeretettel használt kétértelműség teremtett lehetőséget. Az Európai Biztonsági Kutatási Program (ESRP, European Security Research Program) 2004-2006-os előkészítő szakaszára (PASR, Preparatory Action in Security Research) 65 millió eurót szánt a Bizottság, melynek első – 2004 tavaszán közzétett – pályázati felhívására 18 EU-országból 179 javaslat érkezett.
A brüsszeli testület azonban jogi, politikai és demokratikus átláthatósági szempontból is felettébb ingoványos talajra lépett. Számos kritika érte a civil kompetenciáján túli merészkedése, a felhasználni szándékozott (nem kutatási, hanem ipari) büdzséforrások, valamint az európai hadiipari nyomáscsoportok állítólagos befolyása okán. Kétségtelen, hogy a bizottsági program számára irányt mutató szakértői jelentés (Group of Personalities Report on Security Research) kidolgozóinak körét és következtetéseik alapüzenetét egyaránt az európai hadiipari-technológiai bázis versenyképességének megőrzése és erősítése motiválta.
Ez természetesen helyeslendő célkitűzés, ám jelen formájában hiányzik mögüle az egészet keretbe foglaló politikai-stratégiai megalapozás és tisztázás. Mindenesetre a jelentés a „biztonsági kutatások” terén évi 1 milliárd euró ráfordítást szorgalmaz, a jelenleg működő kettős felhasználású kutatási programokon, valamint az Európai Védelmi Ügynökség tevékenységén túlmenően. Utóbbi a tagállamok ellenőrzése-irányítása alatt álló, 2004 nyarán létrehozott kormányközi szervezet. Mandátuma alá tartozik a katonai képességek fejlesztése (az ESDP-t alátámasztó, úgynevezett Átfogó Képességfejlesztési Folyamat alapján), a fegyverzeti együttműködés szervezése, az európai védelmi ipari-technológiai bázis és piac erősítése, valamint a kutatás-fejlesztés hatékonyabbá tétele. 2005-ben az Ügynökség 20 millió eurós költségvetéssel, és 77 fős állománnyal rendelkezik.
Civil válságkezelés
Az uniós védelempolitikán belül kezdettől hangsúlyosan szerepelnek a válságkezelés nem katonai vetületei. Ezek fejlesztése hagyományosan négy területre összpontosult: a rendőri műveletekre, a jogállamiság erősítésére, a civil közigazgatás konszolidálására, valamint a polgári védelemre. Az e területeken végrehajtott akciók alapvetően két formában valósulhatnak meg: önálló EU-misszióként, avagy más nemzetközi szervezet – ENSZ, EBESZ – által irányított művelet keretei között. Ami a szükséges képességeket illeti, az uniós tagállamok 2004-re nem csupán elérték, de meg is haladták az eredetileg előirányzott mennyiségi célkitűzéseket (a novemberi képesség-felajánlási konferencia 5761 főt vett leltárba rendőri, 631-et jogállam-erősítési, 565-öt közigazgatási, és 4988-at polgári védelmi feladatokra).
Ám időközben az ESDP Polgári Vetületeire vonatkozó 2004. júniusi Akcióterv megelőlegezte, a decemberben jóváhagyott 2008-as Civil Célkitűzés pedig szentesítette egyrészt a tevékenységi körök kiszélesítését, másrészt pedig a minőségi szempontok előtérbe kerülését. A hangsúly ugyanis mindenekelőtt a gyors és rugalmas bevethetőség követelményére, továbbá a műveleti szükségletekből kiinduló – úgynevezett illusztratív forgatókönyvek alapján folytatott – tervezésre helyeződött át. A rendőri teendőket illetően a gyorsan bevethető Integrált Rendőri Egységek (Integrated Police Units: IPU) vették át a főszerepet, valamint az öt EU-ország (Francia-, Olasz- és Spanyolország, Hollandia és Portugália) által kezdeményezett Európai Csendőri Erő, melynek vicenzai központjából egy hónapon belül 800 fő helyszínre vezénylésével biztosítható a katonai és rendőri feladatok közötti átmenet. Svéd javaslatra az Unió úgynevezett Polgári Reagáló Csapatok (Civilian Response Teams: CRT) kialakításában gondolkozik, melyek előre kiválogatott, közös kiképzéseken összeszokott tagjai amolyan többfunkciós feladatok elvégzésére lennének rendkívül rövid bevetési határidővel képesek. A polgári védelmi vetületnek a Bizottság és a Tanács közötti helye továbbra is meglehetősen tisztázatlan. A Bizottság égisze alatt működtetett Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus látványos fejlődése dacára, annak az ESDP tervezési mechanizmusaiba való illeszkedése máig nem teljesen világos.
Mindeközben az ESDP civil válságkezelési dimenziója fokozatosan túlnyújtózkodott a már említett négy alapterületen. A 2004. novemberi konferencián a tagállamok 505 önkéntessel járultak hozzá az Unió megfigyelő képességeinek erősítéséhez, és 391 főt ajánlottak az EU Különleges Képviselők hivatalainak szakértői támogatását előmozdítandó. Az újításokat részben a már megkezdett műveletek tanulságai, részben a katonai módszereket alkalmazó, forgatókönyv-alapú szisztematikus tervezés, részben pedig az egyes tagországok, illetve más nemzetközi szervezetek (ENSZ, EBESZ) tapasztalatainak beépítése ösztönözte és ösztönzi továbbra is.
Együttműködés az Egyesült Nemzetek Szervezetével
Az ESDP-nek az Egyesült Nemzetek Szervezetéhez fűződő viszonya az egyre szorosabbá váló kötelékek dacára meglehetősen ambivalensnek mondható. Az uniós védelempolitika dokumentumai mindvégig egyértelműsítik az ENSZ Alapokmánynak tulajdonított jelentőséget – legyen szó akár az 1999. decemberi helsinki Európai Tanács következtetéseiről, akár a jelenleg érvényben levő Nizzai Szerződésről, akár a 2003 végén elfogadott Európai Biztonsági Stratégiáról.
Az Unió azonban mindmáig nem fogalmazta meg explicit módon, hogy EU-műveletekre csak ENSZ-jóváhagyással kerülhet sor. Ez részben a tagállamok helyenként felettébb eltérő elképzeléseit tükrözi a nemzetközi jog és a humanitárius megfontolások közötti kapcsolatra vonatkozóan, részben pedig az európai autonómia és hitelesség fogas kérdését veti fel. Mindezek fényében nem csoda, hogy az új („alkotmányos”) szerződés tárgyalása során sem a Konvent, sem a Kormányközi Konferencia nem fordított túlságosan sok időt az ENSZ BT felhatalmazás problémájára, hanem egyszerűen csak átvette az ENSZ Alapokmány elveire való, immár szokványos hivatkozást. A gyakorlat azt mutatja egyébként, hogy a Biztonsági Tanács jóváhagyásának kérdése nem is feltétlenül merül fel az ESDP-műveletek számára mindaddig, amíg azokra Európában, az érintett ország beleegyezésével, illetve úgynevezett nem kikényszerítő (vagy civil) alapon kerül sor.
Az Egyesült Nemzetek Szervezete és az Európai Unió az ESDP útnak indítását követően gyorsuló tempóban látott neki a két szervezet közötti kapcsolatok szorosabbra fonásának, nevezetesen a válságkezelésben megvalósítható együttműködés terén. Viszonyukat leegyszerűsítve úgy jellemezhetjük, hogy a Világszervezet mindig több és általánosabb elköteleződést vár, az Unió pedig rendszerint kevesebb és eseti alapon, saját érdekeit követve megfogalmazott támogatást hajlandó nyújtani. Ettől függetlenül figyelemreméltó mind a terepen már eddig is megvalósuló kooperáció, mind pedig az ezt szabályozó elvi-intézményi keretek kiépítése.
A 2004 júniusában a katonai válságkezelő műveletekben kialakítandó EU-ENSZ együttműködésről elfogadott uniós dokumentum alapvetően két modellben gondolkozik. Az elsőben az Unió amolyan koordinációs központként szolgálna az ENSZ-misszióban nemzeti hozzájárulásokkal résztvevő tagállamai számára. Az EU-országok ily módon információt cserélhetnek kontribúcióikról, és akár össze is hangolhatják különböző szállító, logisztikai és kommunikációs képességeiket. A másik forgatókönyv, amikor a Világszervezet felkérésére az Unió saját politikai-stratégiai irányítása alatt vezet vagy teljesen különálló műveletet, vagy egy ENSZ-misszió egyik összetevőjét. Ilyenkor természetesen a gyors reagálási képesség jelenti a valódi hozzáadott értéket, különös tekintettel a 2003-as kongói műveletben tesztelt, s azóta az uniós harccsoportok létrehozását ösztönző „híd” funkcióra.
Az új ENSZ-misszió indításához vagy egy régi újjászervezéséhez szükséges átmeneti időszakban bevethető uniós alakulatok mellett a Világszervezet még egy készenléti (stand-by) opciót is szorgalmaz. Utóbbi minden szempontból robosztusabb vállalást jelentene, lévén hogy az Unió politikailag elkötelezné magát jelentős járulékos kockázatokkal is megbirkózni képes, azonnali reagálású erők folyamatos készenlétben tartására. S ez nem csupán az ENSZ-szel igényelne „bonyolultabb koordinálást”, de az önkéntes (következésképpen esetleges) felajánlásokon alapuló EU-erők szerveződési logikájában is alapvető változtatásokat tenne szükségessé.
Noha az eddigi fejlemények jól mutatják, hogy az Európai Unió az a regionális szerveződés, mely a legmesszebb ment az ENSZ-hez fűződő kapcsolatainak kiépítésében, a legígéretesebb perspektívákat kínálja a válságkezelés katonai és polgári területein egyaránt, és mintaként szolgálhat a Világszervezetnek más regionális csoportosulásokkal kialakítandó viszonyára – a tapasztalatok azonban az együttműködés korlátaira is kiválóan rávilágítanak. Ezek legfeltűnőbben a tervezés és a parancsnoki lánc kérdései körül kristályosodnak ki, jól illusztrálva azt a tendenciát, miszerint az Európai Uniótól sokkal inkább ENSZ-mandátum által felhatalmazott, mintsem ENSZ-vezetésű műveletekben való részvétel várható.