Bevezetés

Első ránézésre az Európai Unió védelempolitikai dimenziója egy viszonylag jól körülhatárolható, az integráció rendkívül sokrétű és szerteágazó kompetenciáinak fényében is kifejezetten specifikus, eljárásait és működési mechanizmusait tekintve már-már különálló területnek tűnik. Ez a benyomás csak tovább erősödhet a kötetben szereplő alapdokumentumok átolvasásakor, hiszen azok túlnyomó többsége a műveletek irányítási-vezetési rendszerének intézményi struktúráival, katonai és nem katonai válságkezelő képességekkel, az EU-NATO kapcsolatok technikai aspektusaival, harmadik országok uniós akciókba való bevonásának részleteivel foglalkozik. Mindezt ráadásul úgy, hogy közben folyamatos hangsúllyal szerepel a szövegekben a védelempolitikai dimenzió kivételességének, minden mástól eltérő szabályok alá tartozásának nyomatékosítása.

Paradox módon azonban ez a „kivételesség” éppen abból adódik, hogy a biztonság- és védelempolitikai kérdések esetében olyan, politikailag rendkívül érzékeny területről van szó, amelynek kapcsán hatványozott súllyal jelentkeznek az integráció belső és külső célkitűzéseire vonatkozó, máig tisztázatlan alapkérdések, s nemigen kendőzhető el az azokra adott válaszok összeegyeztethetetlenségének problémája. Ilyen értelemben tehát azt is mondhatjuk, hogy ez az a pont, ahol az európai „projekt” tartalmának vonatkozásában a legtisztábban érhetők tetten, s a leglátványosabban kereszteződnek egymással a tagállamokat hagyományosan megosztó mély belső ellentmondások. Míg korábbi beidegződések és széles körben elterjedt sztereotípiák alapján első ránézésre úgy tűnhet, hogy a nézetkülönbségek egy ambivalens „Párizs” forgáspont köré épülő francia-brit-német háromszögben kristályosodnak ki leginkább (ahol a „nemzeti szuverenitás versus nemzetekfeletti integráció” kérdéskörben Franciaország inkább Nagy-Britanniával, míg a „politikai Európa versus egyszerű szabadkereskedelmi zóna” témában Németországgal kerül egy táborba), valójában napjainkra ez a képlet jóval letisztultabb formát öltött, s az Unió biztonság- és védelempolitikai dimenziójában már ekként jelentkezik.

Sematikusan ábrázolva egy három szinten jelentkező törésvonalról beszélhetünk, amely körül a tagállamok az integráció tartalmára, a transzatlanti viszonyra, illetve a nemzetközi rendszer kívánatos alakulására – s abban Európa helyére és szerepére – vonatkozó álláspontjaik alapján rendeződnek az egyik vagy másik oldalra. Az uniós projekt tartalma kapcsán a „szupermarket Európa” és az „Európa-nagyhatalom” koncepciókban megragadható ellentétpár a transzatlanti kapcsolatok terén a szövetségesi alárendelődés és az autonómia egymással óhatatlanul ütköző fogalmaiban tükröződik leginkább, a nemzetközi rendszer egészére kivetítve pedig a transzatlanti egypólus kizárólagosságát hirdetők, illetve a többpólusú világban önálló és teljesértékű szereplőként jelenlevő Európa-súlypontot proponálók elképzeléseiben érhető tetten. Kétségtelen tény, hogy az említett háromszintes törésvonal ilyen szokatlanul nyílt formában csak egy kivételes egybeesés következtében jelenhetett meg. Nevezetesen annak köszönhetően, hogy egyrészt a keleti bővítés közeledtével az integ­ráció „felhígulásának” mind gyakoribb prognosztizálása mobilizálta a politikai mélyítést szorgalmazók energiáit; másrészt hogy ez a mélyítési folyamat éppen ekkorra már a figyelem középpontjába helyezte a törésvonal mindhárom szintjén kulcs­fon­tosságú szerepet betöltő biztonság- és védelempolitikai kérdéseket; harmadrészt hogy az ambíciók és finalitásképek sokféleségének kezelésére hivatott ún. rugal­massági formulák polgárjoghoz jutása Franciaország számára elérhető közelségbe hozta a hagyományos kettősségén való túllépés lehetőségét; s nem utolsó sorban azért, mert a 2001. szeptember 11-ét követően a nemzetközi kapcsolatokban eluralkodó manicheista logika (a „vagy velünk – vagy ellenünk” washingtoni tétele) nem­igen hagyott teret az alapvető ellentmondásaikat többnyire a „konstruktív kétértel­mű­ség” jegyében történő megfogalmazások mögé bújtató európai országok retorikai bravúrjai számára.

Mindazonáltal természetesen korántsem valami vegytiszta képletről van szó. Különböző időkben, különböző körülmények között, különböző konkrét helyzetek vonatkozásában az egyes tagállamok részéről, illetve uniós szinten is hangsúlyosabbá válhatnak a divergenciák elfedésére, avagy azok kénytelen-kelletlen felvállalására irányuló tendenciák. Ez azonban mit sem változtat azon, hogy biztonság- és védelempolitikai téren valamennyi lényegi – tehát az önálló politikai Európa kérdését felvető – kezdeményezés kapcsán újra és újra kirajzolódik a fent említett törésvonal.

Mindezt azért szükséges előrebocsátani, mert nyilvánvalóan ezek azok a „mögöttes” aspektusok, amelyeket hiába keresnénk a dokumentumok szövegeiben, ám amik nélkül felettébb nehéz lenne értelmezni a bennük szereplő kétértelmű formu­lákat, s az azokban rejlő lehetőségek és korlátok közötti, folyamatosan változó, di­na­mikus kölcsönhatást. A jelen bevezető írás egyébként sem célozhat többet, mint hogy felvázoljon néhány kapaszkodót, s megkísérelje könnyebbé tenni a kötet anyagai közötti eligazodást. Ennek megfelelően az alábbiakban mindenekelőtt a kulcsfogalmak definiálására kerül sor, a velük kapcsolatos – részben az elnevezések homályosságából, részben a közöttük levő kapcsolat tisztázatlanságából eredő – széles körben elterjedt félreértések eloszlatása érdekében. Ezt követően rövid történeti áttekintés következik, amely nem kíván többet elérni, mint hogy egy vázlatszerű össz­képpel segítsen a kötetben szereplő anyagokat az EU biztonság- és védelempo­li­tikai dimenziójának kronológiai fejlődésébe illeszteni, miközben csupán csak az egyes állomások legjelentősebb újításaira térhet ki. Az időbeni elhelyezést végül a védelem­politikai dimenzió középpontjában álló politikai-tartalmi dilemmák összefoglalása zárja.

Fogalmi tisztázások

Elöljáróban tehát elengedhetetlen néhány alapfogalom, így a közös kül- és biztonságpolitika (Common Foreign and Security Policy: CFSP) és az európai biztonság- és védelempolitika (European Security and Defence Policy: ESDP) egymáshoz való viszonyának, továbbá az ESDP és az európai biztonsági és védelmi identitás (European Security and Defence Identity: ESDI) kapcsán gyakran előforduló félreértésnek a tisztázása. Annál is inkább, mivel a hozzájuk fűződő kétértelműségeken keresztül már megelőlegeződnek az uniós védelempolitika kialakítását végigkísérő akadályok és dilemmák.

CFSP és ESDP

Az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés említette első ízben a közös kül- és biztonságpolitikát, amely – az ott használatos, sokszorosan feltételes megfogalmazás szerint – végül közös védelempolitikához, idővel közös védelemhez vezethet. A megvillantott perspektíva ellenére valójában az Unión belül kialakítandó védelempolitikai dimenzióról csupán csak a kölni csúcstalálkozót (1999 júniusa) követően beszélhetünk. A Maastricht óta létező CFSP nem más, mint az EU hárompilléres szerkezetének második, szigorúan kormányközi alapon funkcionáló pillére,[1] az ESDP pe­dig ennek szerves – ám gyakorlatilag csak Kölnben életre hívott – része: a közös kül- és biztonságpolitika kiegészítésére, hitelesítésére hivatott védelempolitikai dimenzió. Fontos azonban megjegyezni, hogy miközben mind a CFSP, mind pedig az ESDP terén a kormányközi logika érvényesül maradéktalanul, ezen belül azonban számottevő eltérések figyelhetők meg a rájuk vonatkozó konkrét szabályok vonatkozásában. Általánosságban elmondható, hogy a CFSP kapcsán az integráció mélyítése, s a ha­té­konyabb döntési- és cselekvési képességek érdekében – egyébként is meglehetős vo­nakodással, relatív késéssel – bevezetett újítások alkalmazási köréből eredetileg min­den esetben kivonják az ún. „katonai vonatkozású kérdéseket” (még akkor is, ha az­után – néhány szerződéssel később, más formában, más elnevezéssel – ezekben a kérdéskörökben is sor kerül hasonló típusú előrelépésekre). Ide kapcsolódik még a jelzők problematikája. Sok mindent elárul ugyanis, hogy míg a CFSP kapcsán használt „közös” (common) jelzőt általában szembeállítják az euróra alkalmazott „egységes” (single) kifejezéssel – azt demonstrálandó, hogy a kül- és biztonságpolitika terén lényegében csupán egy megerősített álláspont-egyeztetési mechanizmusról van szó, amely csak véletlenszerűen jelentkező konvergencia pontok esetén vezethet közösen képviselt pozíciókhoz –, a védelempolitika tekintetében láthatóan még ez is túl ambiciózusnak bizonyult. Ezért váltotta fel a korai dokumentumokban (1999-ben és 2000 első félévében, nem utolsó sorban a NATO-n belüli Európai Biztonsági és Védelmi Identitástól való megkülönböztetés megkönnyítése végett) használt CESDP (Közös Európai Kül- és Biztonságpolitika) kifejezést – a túlságosan vakmerőnek tűnő „közös” jelző elhagyását követően – a napjainkra végleg meghonosodott ESDP.

ESDP és ESDI

Míg a CESDP „lerövidülése” jól példázza a védelempolitika terén megvalósítandó rész­leges szuverenitás-átruházással, vagy akár csak valamiféle szigorúbb keretbe fog­lalt együttműködéssel kapcsolatos tagállami vonakodást, addig az ESDP-ESDI meg­különböztetés – vagy annak gyakran korántsem ártatlan elhagyása – az európai biztonság- és védelempolitika atlanti bekötésének dilemmáira világít rá. A kettő közös eredőjét természetesen azok a fenntartások képezik, amelyek az Unió önálló politikai entitásként – vagyis belülről a tagállamok által ráruházott kül-, biztonság- és védelempolitikai kompetenciákkal, kívülről pedig a transzatlanti relációban őt illető autonóm döntési és cselekvési képességekkel rendelkező, teljesértékű nemzetközi szereplőként – való megjelenésével kapcsolatos ellenérzésekből táplálkoznak. Ez utóbbiakkal magyarázható egyébiránt, hogy az európai védelempolitikai dimenzió szárba szökkenése sokáig kizárólag az Észak-atlanti Szövetség keretei között volt csak elképzelhető. Ennek megfelelően az európai biztonsági és védelmi identitásnak a kilencvenes évek elejétől mind határozottabban megfogalmazódó koncepcióját végül az 1994. januári, brüsszeli NATO-csúcson hagyták jóvá, az ESDI megvalósításának konkrét módozatairól pedig a Szövetség 1996. júniusi, berlini miniszteri találkozóján született döntés. Eszerint az uniós CFSP csupán csak egy politikai keret lenne, amely az európai biztonsági és védelmi „pillér” NATO-n belüli, a WEU (a Nyugat-európai Unióra ekkoriban egyszerre utalnak a NATO „európai pilléreként” és az Európai Unió „fegyveres karjaként”) közvetítésével megvalósuló fellépését koordinálja. 1998 végétől kezdve azonban a hangsúly végleg az Unión belül kialakítandó biztonság- és védelempolitika (ESDP) javára tolódott el, amit intézményi téren a WEU válságkezelési funkcióinak az Európai Unióba olvasztása szentesített, tartalmilag pedig – a NATO-hoz fűződő kapcsolatok jelentőségének elismerése mellett – az uniós döntési és cselekvési önállóság opciójának a megőrzése jellemzett.

Az ESDI és ESDP fogalmak gyakori felcserélésének legfőbb oka, hogy amerikai és brit politikusi nyilatkozatok mindmáig előszeretettel használják az „Európai Biztonsági és Védelmi Identitás” kifejezést az Európai Unió biztonság- és védelempolitikai dimenziójának megnevezésére, ezáltal próbálva mesterségesen fenntartani az ESDP NATO-n belüli, alárendelt helyzetének illúzióját. Valójában azonban a két fogalom két különböző, s lényegi pontokon egymással kifejezetten ellentétes logikát tükröz. Míg ugyanis az egyik oldalon az ESDI a nagyobb európai biztonsági és védelmi szerepvállalást a NATO-n belül kívánja tartani, addig az ESDP az európai integráció szerves részeként, az uniós fejlődés logikus állomásaként jeleníti azt meg, aminek következtében a NATO-hoz fűződő kapcsolatok terén a hangsúly a két autonóm szervezet közötti együttműködésen van.

Rövid történeti áttekintés

Az európai integráció biztonság- és védelempolitikai dimenziójának fejlődéstörténete kapcsán a jelen keretek nyilvánvalóan legfeljebb csak egyes főbb tendenciák felvázolását, s néhány jelentősebb állomás megemlítését teszik lehetővé. Mindenekelőtt azt a széles körben elterjedt nézetet kell tehát árnyalni, mely szerint a Maastrichti Szerződésig a biztonsági és védelmi dimenzió, mint olyan, teljes egészében hiányzott az integrációból. Valójában ugyanis a Közösségek fejlődése során mind realitásként, mind pedig potencialitásként a kezdetektől jelen voltak a biztonsággal összefüggő aspektusok. Hiszen nem szabad megfeledkezni arról, hogy az európai egységfolyamat vitathatatlanul legnagyobb eredménye – s az alapító atyák eredeti elképzeléseinek lényege – az a napjainkban már kézenfekvő tény, hogy az egymáshoz az integráció temérdek szálán keresztül elválaszthatatlanul kötődő európai országok között a fegyveres konfliktusnak a gondolata is immár teljes egészében elképzelhetetlenné vált. Pontosan úgy, ahogy azt Robert Schuman a Szén- és Acélközösség létrehozásának tervét tartalmazó 1950. május 9-i nyilatkozatában megfogalmazta: „ez a javaslat elvezet a béke megőrzése szempontjából elengedhetetlen Európai Föderáció első konkrét alapjainak megteremtéséhez”. Ami a folyamatosan jelenlevő a potencialitásokat illeti, az 1957-es Római Szerződéstől kezdve valamennyi alapdokumentum előszavában változatlan formában szerepel az „egyre szorosabb unió” elve, amely még a végcélok körül szándékoltan fenntartott homály körülményei között is egyértelműen a már említett föderatív perspektívát vetíti előre. Vagyis azt az elképzelést, amit – az 1954-ben kudarcot vallott Európai Védelmi Közösség (Com­mu­nauté européenne de défense: CED) kezdeményezés időelőttiségéről szólva – Jean Monnet úgy fogalmazott meg, hogy „a politikai Európa egy napon megkoronázza majd ezt a fokozatos építkezési folyamatot”.

A folyamatosan lebegtetett perspektívák ellenére vitathatatlan tény, hogy – miként ezt a fentebb említett CED kezdeményezés, vagy akár az egy évtizeddel későbbi, hasonlóképpen francia ihletésű, s eredetileg szintén az autonóm európai politi­kai-katonai dimenzió erősítését célzó Fouchet-terv elvetése is jelezte – a bipoláris kontextus semmiféle teret nem engedett egy védelempolitikai téren önálló Európa szá­mára. Ez egyébként egybeesett az integráció akkori, kezdetleges állapotával, hiszen azidőtájt még korántsem alakult ki a „konkrét szolidaritások” (Schuman) olyan szövevénye, amelyre építve az integráció alapító atyái elképzelhetőnek jósolták idővel a legkényesebb politikai-katonai területekre is kiterjedő szuverenitás-megosztást. Nem véletlen, hogy a CFSP előképének számító, a hetvenes évek elejétől működő Euró­pai Politikai Együttműködés maga is csupán csak egy – az Európai Egységokmány 1987-es életbe lépéséig – a jogi-intézményi kereteken kívülálló, s végig a kötelező egyhangúság béklyójába kötött koordinációs mechanizmus volt, amely jobbára megrekedt a deklaratív politika szintjén.

Az integráció biztonság- és védelempolitikai dimenziójának – a mind kívül, mind pedig belül radikálisan új körülmények hatása alatt meginduló – kilencvenes évekbeli fejlődését két, egymástól teljesen különböző szakaszra bonthatjuk. Az első az európai védelempolitika lehetőségének uniós szerződésbe foglalásától egészen 1998 legvégéig tartott: ezt az időszakot az integráció biztonság- és védelempolitikai területre való kiterjesztésével szembeni vonakodás, bizonytalankodás és hezitálás jellemezte, amit jól példázott a korábban már említett ESDI koncepció, a WEU kettős kötődése, s általában a védelmi kérdéseknek az EU intézményi keretein kívül tartására irányuló törekvések. Ennek a felemás, vontatott szakasznak vetett véget az 1998. decemberi st-maloi francia-brit csúcstalálkozó, ahol a lényegi kérdéseket illetően továbbra is gyökeresen ellentétes álláspontot képviselő feleknek sikerült még a „konstruktív kétértelműség” Maastricht-ban megfogalmazott remekművét is felülmúlniuk. A st-maloi megállapodás azért jöhetett létre, mert Párizs és London az egyetlen konszenzuspontra, nevezetesen az európai válságkezelő képességek fejlesztésére koncentrált benne; ám ezt két teljesen eltérő kiindulópontból, két teljesen eltérő cél érdekében, két teljesen eltérő értelmezésnek teret nyitó ambivalens szövegezéssel tették. Mindazonáltal kétségtelen áttörésről beszélhetünk abban az értelemben, hogy az EU védelempolitikai tartalommal való felruházására vonatkozó addigi határozott brit elutasítás véget ért, s ennek köszönhetően 1999 elejétől kezdetét vehette az euró­pai védelem kialakításának egy összehasonlíthatatlanul eredményesebb, dinamikus fejlődési szakasza. Azok az alapvető felfogásbeli különbségek pedig, amelyek sze­rint a közös célként megjelölt hatékonyabb európai képességekre az egyik oldalon az Unió politikai-katonai dimenziójának erősítéseként, az EU autonóm nemzetközi szerepvállalásának zálogaként tekintenek, míg a másikon ugyanezekben a képességekben a NATO-t kiegészítő, csak a Szövetségen belüli egyeztetés függvényében alkalmazható eszköztárat látnak, jó ideig nem hátráltatták feltűnően az akkoriban szinte önálló életre kelni látszó ESDP látványos előrehaladását. Természetesen ez a formula kizárólag addig működik, amíg a lényegi pontokat érintő legkényesebb kérdések elodázhatatlanná nem válnak, amikor is a fundamentális szemléletbeli eltéréseken csupán csak újabb retorikai fordulatoknak és látszatmegoldásoknak köszönhetően lehet felülemelkedni. Ideig-óráig.

Ami az ESDP kialakulásának kronológiai ismertetését illeti, az alábbiakban va­ló­ban csak a legfontosabb állomások leginkább meghatározó előrelépéseire szorít­koz­­hatunk. Ennek megfelelően a kilencvenes évekbeli fejlődés fentebb említett, hossza­san bizonytalan első időszakából itt külön csupán csak a kereteket meghatáro­zó maastrchti illetve amszterdami szerződések jelentősebb újításaira térünk ki, a for­dulópontot jelentő st-maloi találkozót követően azonban – a második szakasz dinamizmusát, s a benne tett erőfeszítések folyamatosan fenntartott jellegét tükrözve – a féléves elnökségeket lezáró uniós csúcstalálkozókon megfogalmazott „vívmányok” a maguk hathavi rendszerességében kerülnek bemutatásra.

Maastrichti Szerződés

(1992. február 7-én került aláírásra és 1993. november 1-jén lépett életbe)

Az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés kapcsán feltétlenül említést érdemel, hogy az ekkor kialakított hárompilléres szerkezet második pillérét képező kül- és biztonságpolitika nem csupán egyértelműen kormányközi alapon, de azon belül is a szigorú egyhangúság elve szerint működött. Kivételt elméletileg csak a közös akciók végrehajtása esetén megengedett minősített többségi döntéshozatal jelentett, ám ar­ról, hogy egy adott akció kapcsán alkalmazzák-e ezt a formulát, ismét csak valamennyi tagállam beleegyezésével születhetett döntés. Ami a biztonság- és védelempo­litikai dimenziónak a második pilléren belüli helyét illeti, a konstruktív kétértelműség iskolapéldáját nyújtó szövegezés értelmében a CFSP kiterjed minden, az Unió biz­tonságát érintő területre, beleértve végül majd egy közös védelempolitika kialakítá­sát, ami idővel közös védelemhez vezethet. A Nyugat-európai Unióval kapcsolatosan a szerződés úgy fogalmaz, hogy az az EU fejlődésének integráns részét képezi (mi­közben ugyanezt a WEU-t egyúttal az Észak-atlanti Szövetség európai pillérének meg­erősítésére irányuló törekvések eszközeként definiálja a szöveghez csatolt nyilat­kozat), s az ő kompetenciájába tartozik az Unió védelempolitikai vonatkozású dön­té­seinek és akcióinak a kidolgozása és végrehajtása.

A Maastrichti Szerződést követő időszakban alapvetően két folyamat játszott dön­tő szerepet az európai védelempolitika kialakulása szempontjából, illetve mutatott rá az azt hátráltató ellentmondásokra: az egyik a Nyugat-európai Unió látványos újra­éledése, a másik pedig a délszláv válság, még inkább pedig az abból levont terjedelmes tanulságcsomag volt. A NATO és az Európai Unió között egyfajta közvetítő szerepben lebegtetett WEU műveleti képességeinek fejlesztése (tervezési sejt és mű­holdas felderítő központ létrehozása, a WEU számára kijelölt többnemzetiségi ala­kulatok felállítása előbb az 1992-ben megalakuló Eurocorps, majd az 1995-ben azt kiegészítő Eurofor és Euromarfor révén, a Nyugat-európai Fegyverzeti Csoport lét­rejötte) jelentette az egyik olyan ritka pontot, amellyel kapcsolatban konszenzus ural­kodott a tagállamok között. Mindez azonban sem az intézményi bekötés kapcsán je­lentkező nézetkülönbségeket nem oldotta meg (ti. míg Franciaország és Németország kívánatosnak ítélte az uniós kompetenciák kiterjesztését a védelempolitikai dimen­zióra, s ennek érdekében a WEU-t mintegy alárendelte volna az e téren döntéshozatali joggal felruházott Európai Tanácsnak, addig Nagy-Britannia számára ez a forgatókönyv elfogadhatatlan volt), sem pedig hatékony európai katonai fellépésben nem tükröződött. Az ezidőtájt javában folyó délszláv válság diplomáciai és katonai di­menziójában tanúsított európai szerepvállalás nehézségei, valamint az azokból le­vont következtetések mindenesetre egyértelműen tetten érhetők voltak a Maastrichti Szerződést felülvizsgáló 1996-1997-es kormányközi konferencia eredményeként be­ve­zetett újításokban.

Amszterdami Szerződés

(1997. október 2-án került aláírásra és 1999. május 1-jén lépett életbe)

A délszláv válság nyomán széles körben elterjedt az az általános nézet, mely szerint feltétlenül és sürgetően szükség volt az Unió kül- és biztonságpolitikájában mind a dön­tés-előkészítési, mind a döntéshozatali eljárások, mind pedig a végrehajtási képességek radikális újragondolására. Ennek jegyében az Amszterdami Szerződés mind­három területen számottevő – ugyan a kívánatoshoz képest viszonylag szerény mértékűnek mondható, ám legalább helyes irányba mutató – intézményi újításokat tar­talmazott. A közös döntések előkészítését segítendő, a Szerződés előirányozta egy politika-tervezési és korai riasztási egység létrehozását, amelynek célja a nemzet­közi folyamatok előrejelzésének, az események közös elemzésének és a követen­dő magatartás együttes kidolgozásának megkönnyítése volt. A döntéshozatal terén feltétlenül említést érdemel az eszköztár hierarchizálása: az ún. közös stratégiák be­vezetésével teljessé vált az Unió külpolitikai tevékenységének fogalomtára, és bizo­nyos esetekben – nevezetesen az egyébként egyhangúsággal megállapított közös stra­tégiák alkalmazásakor, illetve a közös akciók és állásfoglalások végrehajtása során – lehetővé vált az eljárásokat jelentős mértékben leegyszerűsítő minősített többsé­gi döntéshozatal. További előrelépést jelentett e téren az ún. konstruktív tartózkodás lehetőségének szerződésbe foglalása. Bár az Amszterdamban jóváhagyott „meg­erősített együttműködés” mechanizmus kapcsán határozottan leszögezték, hogy ez a rugalmassági megoldás a második pillérben nem alkalmazható, a továbbiak­ban a konstruktív tartózkodás intézményének köszönhetően a CFSP vonatkozásá­ban is mód nyílt arra, hogy egyes tagállamok vonakodása (amennyiben összesített sza­vazati súlyuk nem haladja meg a tagállamok szavazatainak egyharmadát) ne hiúsít­sa meg szükségszerűen a közös fellépést. Ami a döntések végrehajtásának fázisát illeti, itt mindenekelőtt a Kül- és Biztonságpolitikai Főképviselő posztjának létreho­zá­sa érdemel említést, úgy is mint az Unió külső „vizibilitásának” (az összehangolt ál­lás­pontok kifelé történő megjelenítésének) igényét jelző lépés. A végrehajtási szakasz kifejezetten katonai vonatkozásai kapcsán feltétlenül meg kell jegyezni azt a maastrichti megfogalmazáshoz képest szembetűnő elmozdulást, hogy az új szerződés szövege a közös védelempolitika kapcsán már nem annak úgymond „idővel”, hanem „fokozatosan” történő kialakításáról beszélt.[2] A gyakorlati megvalósítás tekintetében figyelemre méltó, hogy a WEU-ra való utalás immár magában foglalta a Petersberg- típusú feladatok tételes felsorolását,[3] és explicit módon szorgalmazta a két szervezet közötti intézményes kapcsolatok szorosabbra fonását. Tette méghozzá mindezt a WEU esetleges EU-ba integrálásának – amennyiben az Európai Tanács ekként dönt – perspektívjában.

Összességében elmondhatjuk, hogy az Amszterdami Szerződés igyekezett leg­alább némiképp orvosolni a maastrichti rendelkezések legkiáltóbb hiányosságait, s egyúttal a lehetséges mértékben levonni a délszláv válságban tanúsított össz-uniós te­hetetlenség legfőbb tanulságait. Ennek megfelelően megteremtette azokat a minimá­lis intézményi kereteket és potenciális mozgásteret, amelyben egy valódi közös kül- biztonság- és védelempolitika szárba szökkenhetett. Természetesen csak a politi­­kai akarat – Amszterdamban még csupán távoli eshetőségként felsejlő – megérése esetén.

St-Maloi francia-brit csúcstalálkozó

(1998. december 4.)

Politikai értelemben az áttörést az európai védelempolitika kapcsán a két ellentétes pó­lust képviselő brit és francia álláspont közötti látszat-megegyezés jelentette. A st-ma­loi nyilatkozat az egyetlen konszenzusos pontra, nevezetesen az európaiak műveleti képességeinek fejlesztésére koncentrálva semmiben nem oldotta meg az emlí­tett képességfejlesztés céljaira vonatkozó elképzelések összeegyeztethetetlenségé­nek problémáját. A britek számára ez az – immár uniós keretek között lehetővé tett, mert hatékonyabbnak remélt – konkrét előrelépés végső soron a NATO eszköztárát és cselekvési képességeit volt hivatott erősíteni (s ezáltal Washington szemében az euró­pai szövetségesek értékét növelni); a franciák ezzel szemben a katonai dimenzió­nak az integráció körébe való bevonásával az önálló európai biztonság- és védelem­politika, s végső soron a teljesértékű nemzetközi szereplőként megnyilvánulni képes politikai Európa távlati célkitűzése felé reméltek döntő lépést tenni. Ettől a „kiindulópontnak” tekintett st-maloi ál-megegyezéstől kezdve az Európai Unió védelempolitikai dimenziójának kialakítása valóban egy dinamikus szakaszba lépett, ám korántsem csupán azért mert a két egymással tökéletesen ellentétes álláspont úgymond megtalálta azt az állítólagos közös nevezőt, amelyhez azután a mögöttük felso­rakozó többi tagállam is csatlakozni tudott. Hanem mindenekelőtt azért indulhatott meg látványosan gyors ütemben ez a folyamat, mert a két továbbra is antagonisztikus pozíció között egyfajta kiélezett versenyfutás kezdődött. Míg ugyanis a britek (erő­teljes amerikai nyomással maguk mögött) a műveleti képességek mielőbbi megerő­sítését szorgalmazták, s igyekeztek elkerülni az azokat uniós keretek közé foglaló in­tézményi struktúrák kialakítását, addig a franciák – arra az elvre és tapasztalatra épít­ve, hogy az a terület amely egyszer ilyen vagy olyan módon az integráció vonzás­körébe kerül, óhatatlanul mintegy önálló életre kel, s követi a már jól bevált utat az intézményesülés felé – abban bíztak, hogy a specifikusan uniós intézményi keretbe foglalással megoldható a kialakítandó képességek (egyúttal általában az európai vé­delmi dimenzió) önállóságának fenntartása, s az EU-NATO kapcsolatoknak a két teljesjogú, önálló szervezet közötti együttműködés alapján történő definiálása.

Kölni Európai Tanács

(1999. június 3-4.)

Bármilyen ellentmondásos volt is lényegét és alapvetéseit tekintve a st-maloi kezdeményezés, a brit és a francia álláspontok közötti látszat-kiegyezés mindenesetre megteremtette a Tizenötök körében való továbblépés lehetőségét. A német elnökséget lezáró – s így már a koszovói háború tapasztalatait is maga mögött tudó – kölni Európai Tanács dokumentumaiban első ízben szerepelt a „közös európai biztonság- és védelempolitika” (CESDP) kifejezés. Az új politika kialakítása érdekében Kölnben döntés született arról, hogy az Uniónak rendelkeznie kell a Petersberg-típusú válságkezelési feladatokkal kapcsolatos döntési és cselekvési képességekkel és intézményi struktúrákkal; hogy ennek megfelelően az EU szándékában áll a WEU ilyen jellegű funkcióinak átvétele; s hogy az Unió esetenként, a körülmények függvényében dönt majd az egyes akciók NATO-eszközökhöz való hozzáféréssel, illetve anélkül, ön­állóan történő végrehajtása mellett. A különböző – az egyik oldalon a transzatlanti kö­teléket, a másikon a semlegességi hagyományaikat féltő tagállamok részéről meg­fo­galmazódó – aggályok eloszlatása végett a kölni dokumentumok hangsúlyozták egy­részt a nem EU-tag NATO-szövetségesek minél szélesebb körű bevonásának, másrészt pedig a CESDP nem katonai dimenziójának a jelentőségét is.

Helsinki Európai Tanács

(1999. december 10-11.)

A kölni irányvonalaknak megfelelően a finn elnökséget lezáró helsinki Európai Tanács már egészen részletes, aprólékosan kidolgozott intézkedéseket hozott és konkré­tan ellenőrizhető folyamatokat indított el, 2000 végét jelölve meg a végleges döntések határidejeként. A helsinki rendelkezések tartalmazták többek között a kialakítandó intézményi struktúrák leírását, a NATO-EU kapcsolatoknak a lehető legteljesebb át­láthatóság és együttműködés jegyében történő definiálását, s egy nem katonai válság­kezelési mechanizmus létrehozását. Mindenekelőtt pedig számszerűsítették az azó­ta csak a „helsinki Headline Goal” (fő célkitűzés) néven emlegetett katonai képes­ség­beli szükségleteket. Eszerint az EU-tagállamok 2003-ig olyan haderőfejlesztése­ket hajtanak végre, amelyek képessé teszik őket a petersbergi feladatok teljes skálá­já­nak – „beleértve a legnagyobb igénybevételt jelentő feladatokat” – a hadtestszintű vég­rehajtására (15 dandárig, vagy 50-60 000 főig). A dokumentum értelmében ezeknek az erőknek hatvan napos készültségi követelmény és egy éves fenntarthatóság mel­lett teljes egészében önfenntartónak kell lenniük, rendelkezniük kell a szükséges ve­zetési, irányítási és felderítési képességekkel, logisztikával és egyéb harctámogató elemek­kel, továbbá megfelelő tengerészeti és légi egységekkel is.

Helsinkiben hangsúlyozottan nem egy későbbi európai hadsereg csíráját jelen­tő állandó formációt kívántak létrehozni, csupán csak megjelölték azokat a célkitű­zé­seket, amelyeket a tagállamok felajánlásai alapján felállított listáról eseti alapon „össze­rakható” európai gyors reagálású erőknek teljesíteniük kell majd. A megvalósí­tás szakaszában fontos állomást jelentett a 2000. november 20-21-én tartott képesség-felajánlási konferencia, továbbá az egy évvel később (2001. november 19-20-án) meg­­rendezésre kerülő képességfejlesztési konferencia, ahol a tagállamok az időköz­ben beazonosított fogyatékosságok tükrében elfogadták az Európai Képességek Ak­ciótervet.

Feirai Európai Tanács

(2000. június 19-20.)

A tagállamok állam- és kormányfőinek a portugál elnökséget lezáró feirai találkozója lé­nyegében összegezte a különböző területeken addig – meglehetősen gyors ütemben – tett lépéseket, külön hangsúlyt helyezve a helsinki célkitűzéshez szükséges kol­lektív védelmi képességekre; a válságkezelés nem katonai vetületeire, az itt tett vál­lalásokra s az újonnan létrehozott Polgári Válságkezelési Bizottság munkájára; a harmadik országok részvételének mikéntjére; a NATO-EU kapcsolatok legérzékenyebb aspektusait (biztonsági kérdéseket, képességbeli célokat, az Unió NATO-esz­kö­zökhöz való hozzáférésének módozatait, valamint a két szervezet közötti állandó kon­zultációs rendszert) vizsgáló négy „ad hoc csoport” felállítására; továbbá az akkor már ideiglenes formában működő új intézmények véglegesítésének fontosságára. Ez utóbbi téren kiemelt szerepet kapott az újításokhoz szükséges avagy szükségtelen szer­ződésmódosítás kérdése. Ez a Tanács Jogi Részlegének állásfoglalása alapján, oly módon rendeződött, hogy a CESDP terén tett előrelépések mindaddig az érvényben levő Szerződés folyományainak foghatók fel, amíg a Tanács döntéshozatali kom­petenciáit nem ruházzák át tisztségviselőkből álló testületre, vagy nem kerül sor a Szerződés WEU-ra vonatkozó kitételeinek módosítására.

Nizzai Európai Tanács

(2000. december 7-9.)

A francia elnökség ESDP-vel kapcsolatos ambícióit jól tükrözte a nizzai Európai Tanács elé terjesztett, komplex és részletekbe menő „Elnökségi jelentés”, ugyanakkor a töb­bi tagállamnak a francia elképzelésekkel szembeni fenntartásai nem kevésbé világosan megnyilvánultak ugyanennek a jelentésnek a fogadtatásában. Egy bonyolult kom­promisszum-sorozat eredményeként a dokumentum végül csak hónapokkal a niz­zai „Európai Tanács következtetései”-t követően került nyilvánosságra, s a végleges intézményeket létrehozó 2001. január 22-i tanácsi döntéshez csatolt mellék­let­ben is csupán csak a francia elnökségi jelentés vonatkozó kitételeinek egyes részletei szerepeltek. Mindazonáltal a nizzai csúcstalálkozó „Következtetései”-ben egyértel­mű célkitűzésként fogalmazódott meg az európai biztonság- és védelempolitika mű­ködőképessé nyilvánítása, legkésőbb 2001 végére. Ezzel párhuzamosan a Nyugat-európai Unió 2000 decemberére lényegében befejezte politikai tevékenységét (az utolsó miniszteri találkozóra Marseille-ben került sor, 2000. november 13-án), még akkor is ha a következő évben még folytatta az EU felkérésre a Balkánon teljesí­tett két feladatát, ha a WEU Katonai Bizottsága csak 2001. július 1-jétől vonult úgy­mond alvó módba, s ha a párizsi Biztonsági Tanulmányok Intézete, illetve a torrejoni Mű­holdas Felderítő Központ csupán csak 2002. január 1-jével integrálódott az EU-ba. A nizzai Európai Tanács rögzítette továbbá a Hatok (nem EU-tag európai NATO-szö­vetségesek) és a Tizenötök (a Hatok valamint más EU-tagjelölt országok) dön­tés-­elő­készítésbe történő bevonásának szabályait, illetve a NATO és az EU közötti együttműködés alapelveit is. Ez utóbbiak gyakorlatba való teljes átültetését azonban – sok más egyéb mellett – egy éven át Törökország, majd 2001 végétől 2002 végéig a török vétó folyamatos lebegtetése mellett Görögország fenntartásai akadályozták.

Nizzai Szerződés

(2002. február 26-án került aláírásra és 2003. február 1-jén lépett életbe)

A nizzai csúcstalálkozó leginkább távolra mutató eredménye természetesen – kül-, biz­tonság- és védelempolitikai szempontból is – az új Szerződés elfogadása volt. Azon túlmenően, hogy CFSP-kérdésekben elméletileg lehetővé vált a megerősített együtt­működések rendszerének alkalmazása (hangsúlyozottan csak és kizárólag a ka­tonai vonatkozású elemeket nem tartalmazó esetekben); hogy az újonnan létrehozott Politikai és Biztonsági Bizottság a Tanács felhatalmazása alapján válsághelyzetben döntéshozatali jogkört kaphatott a műveletek politikai-stratégiai irányítására vonat­kozóan; s hogy a Nyugat-európai Unió válságkezelési funkcióinak az EU-ba integrá­lása következtében valamennyi korábbi WEU-utalás immár eltűnt a szövegből, fel­tét­lenül említést érdemel még a Szerződéshez csatolt 1. számú melléklet. Ez a nizzai részt­vevők által elfogadott „Nyilatkozat az európai biztonság- és védelempolitikáról” ugyan­is megerősítette az ESDP működőképessé nyilvánítására kitűzött 2001. végi ha­táridőt és leszögezte, hogy ehhez nincs szükség a Nizzai Szerződés hatályba lépé­séhez. Jogi szempontból ez azt jelentette, hogy az Európai Unió biztonság- és vé­de­lempolitikai dimenzióját az Amszterdami Szerződés rendelkezései alapján lehetett működőképessé nyilvánítani, politikai téren pedig komoly jelzésértékkel bírt, hogy az ESDP-t abszolút prioritásként kezelve, annak további fejlődését nem rendelték alá a Nizzai Szerződés ratifikációs eljárásainak.

Göteborgi Európai Tanács

(2001. június 15-16.)

A svéd elnökség affinitásainak megfelelően a göteborgi Európai Tanács mindenekelőtt a Feirában pontosított „nem katonai válságkezelés” kérdéskörének továbbvitelében ért el eredményeket. A munkák alapvetően arra a Polgári Válságkezelési Bizottsághoz tartozó négy területre koncentráltak, melyek magukban foglalják a rendőri erő­ket, a jogállamiság erősítését, a polgári közigazgatás megszilárdítását, valamint a pol­gári védelmet. Időközben – vagyis 2001 első féléve folyamán – az ESDP ideiglenes szerveit felváltották az állandó intézmények (a Politikai és Biztonsági Bizottság, a Ka­tonai Bizottság és a Katonai Törzs), s 2002 májusára előirányozták az Európai Unió első válságkezelési gyakorlatát.

Laekeni Európai Tanács

(2001. december 14-15.)

A szeptember 11-i események következtében eredeti programjához képest erősen ki­siklatott belga elnökség az ESDP terén határozottan tartotta magát a legfontosabb cél­kitűzéshez, s így a decemberi laekeni csúcstalálkozón sor került az európai bizton­ság- és védelempolitika – igaz, csak korlátozottan: „bizonyos válságkezelő felada­tok­ra” vonatkozóan megfogalmazott – működőképessé nyilvánítására. Ez a gyakorlat­ban azt jelentette, hogy a döntéshozatali struktúrák immár végleges formájukban he­lyükön voltak, s az EU képessé vált bizonyos erők és bizonyos képességek mobili­zá­lására, amelynek köszönhetően elméletileg vállalkozhatott volna bizonyos – korlá­to­zott ambíciójú – műveletek végrehajtására. Politikai értelemben azonban ez mind­ad­dig keresztülvihetetlen volt, amíg az egyik oldalon a NATO-EU kapcsolatok rendezé­sének hiányában nem kerülhetett sor a NATO-eszközökhöz való hozzáféréssel meg­valósítandó akcióra, a másikon pedig a netán túlzottan a saját lábára álló Unió lehetőségétől tartó tagállamok vonakodása blokkolta az önálló európai művelet opcióját.

Sevillai Európai Tanács

(2002. június 21-22.)

Mindez azonban csupán azt jelentette, hogy további áttörés egyelőre csak azokon a pon­tokon volt elképzelhető, amelyek – mint a válságkezelés nem katonai aspektusa, il­letve a terrorizmus elleni küzdelem – ilyen körülmények között is egyhangú támoga­tást élveztek. Így a spanyol elnökség alatt döntés született arról, hogy 2003. január 1-jé­től Bosznia-Hercegovinában az Európai Unió Rendőri Missziója (EUPM) váltja fel a ko­rábban az ENSZ égisze alatt folyó műveletet, s az EU késznek nyilvánította magát – amennyiben addigra létrejön az EU-NATO együttműködést szabályozó (ún. Berlin plusz) állandó megállapodás – a Macedóniában akkoriban NATO irányítással folyó mű­velet átvételére is. A terrorizmus elleni harcban kívánatosnak ítélt markánsabb eu­ró­pai szerepvállalásra vonatkozóan a sevillai Európai Tanács elfogadott egy nyilatko­za­tot „A CFSP és benne az ESDP szerepe a terrorizmus elleni küzdelemben” címen, amely (amellett, hogy az átfogó, koordinált, inter-diszciplináris EU-megközelítés fontos­ságára, a hosszú távú konfliktus-megelőzésre, a politikai párbeszédre, és általában a nem katonai eszközök alkalmazására helyezte a hangsúlyt), óvatosan bár, de meg­fogalmazta az igényt az ESDP-nek a terrorizmus elleni küzdelem követelményei­­hez való igazítására, azoknak megfelelő esetleges bővítésére is. Eszerint a jövő­ben „az ESDP kialakításakor számításba kell venni azokat a képességeket, amelyek – a Petersberg-típusú feladatokkal és a Szerződés rendelkezéseivel összhangban – szük­ségesek lehetnek a terrorizmus elleni harcban”. Ez ugyan csupán csak a terrorista fenyegetések lehetőségének figyelembevételét, és az ezek elhárításához szükséges képességek felmérését jelentette az EU vezetésű válságkezelési műveletekben részt vevő erők biztonságának megerősítése érdekében, ám egy olyan rést nyitott az addig érinthetetlennek számító, kizárólag a petersbergi missziókat megengedő falon, amelynek későbbi szélesítése révén további feladatbővülés volt prognosztizálható.

Mindemellett a sevillai Európai Tanács jóváhagyott egy – bár csupán átmeneti jel­legű mégis áttörés-értékű – megállapodást az EU katonai válságkezelési műveletei­nek finanszírozása kapcsán. A kompromisszumos megoldás értelmében a tagálla­mok alapvetően megőrzik a hozzájárulásaikkal kapcsolatos költségek feletti nemzeti el­lenőrzést, miközben a szolidaritás és a műveleti koordináció hatékonyságának je­gyé­ben a parancsnokságok működtetésével kapcsolatos, illetve a csapatok egészét érin­tő bizonyos költségek fedezése közös költségvetésből történik. A szállítási és el­szál­lásolási kiadások tekintetében a Tanács eseti alapon hoz döntést. A megállapodás hangsúlyozottan csak egy ideiglenes – az első válságkezelési műveletek tapasz­ta­latai alapján, de legkésőbb 2004 júniusáig felülvizsgálandó – általános keretet je­len­tett.

Koppenhágai Európai Tanács

 (2002. december 12-13.)

A NATO-EU kapcsolatok több mint két éven át húzódó rendezése, s ezáltal a tényleges EU-műveletek politikai feltételeinek megteremtése tekintetében valódi mérföldkö­vet jelentett a dán elnökséget lezáró koppenhágai csúcstalálkozó. Az itt körvonalazó­dó keretmegállapodás fényében az EU – a boszniai rendőri misszió 2003. januári meg­indítása mellett – megerősítette a macedóniai NATO-művelet mielőbbi átvételére irányuló szándékát, s egyúttal jelezte, hogy elképzelései szerint 2004-re készen áll majd a boszniai SFOR felváltására is. Koppenhágában sor került még az Európai Képességek Akcióterv addigi mérlegének megvonására is, és természetesen jól felis­merhetően megmutatkoztak az iraki válság kapcsán mind nyíltabban felszínre kerü­lő – egyébként kezdettől az uniós kül-, biztonság- és védelempolitika korlátait kijelölő – mélyebb ellentmondások.

A tervureni kezdeményezés

(2003. április 29.)

Belgium, Franciaország, Luxemburg és Németország április végén Tervurenben (Brüsszel külvárosa) tartott csúcstalálkozóját számtalan kritika érte, függetlenül attól, hogy a négyek összejövetelét csupán csak az említett ellentmondásokkal való szembe­nézés igénye, az ott megfogalmazott nyilatkozatot pedig azok meghaladásának szük­ségessége motiválta. A leegyszerűszerűsítve a „befelé rugalmasság, kifelé auto­nó­mia” alapvetés jegyében fogant szűk körű kezdeményezés lényege, hogy több konk­rét, a négyes csoporton belül mindenképpen életbe léptetendő döntés mellett elő­remutató javaslatokkal élt az európai védelempolitika egésze számára. Érdemes meg­jegyezni, hogy az általános és látványos megrökönyödés ellenére a tervureni el­kép­zelések jobbára csak a már korábban is létező, az uniós védelempolitika szempont­jából progresszív, illetve előbb-utóbb elengedhetetlennek ítélt gondolatokat fogták csokorba. Ezt mi sem bizonyítja jobban, mint hogy az olyan felvetések mint az össz-uniós szinten megfogalmazandó általános szolidaritási záradék, az arra hajlandó és képes országok körében megvalósítandó szorosabb együttműködés, vagy éppen a petersbergi feladatok kiszélesítése, némileg módosult formában és/vagy megvál­tozott elnevezéssel de az akkor éppen kidolgozás alatt álló Alkotmány-ter­ve­zet­ben is szerepel. A legnagyobb felháborodást egyébként egy önálló műveleti tervezési központ létrehozásának „eretnek” ötlete okozta (az Európai Unió vezérkarában jelen­leg csupán stratégiai tervezés folyik, s a szervezetnek sem a man­dátuma, sem pedig az állománya nem teszi lehetővé a tényleges akciókhoz elengedhetetlen mű­ve­leti ter­vezést: ennek lebonyolítása vagy a NATO tervezési képességeihez folyamodva, vagy az ún. keretnemzeti formula alapján – valamely EU-tagország által e célra ad hoc alapon rendelkezésre bocsátott struktúrákban – valósulhat csak meg), amely az­óta mégis felkerült az EU Politikai és Biztonsági Bizottságának napirendjére is.

Thesszaloniki Európai Tanács

(2003. június 19-21.)

Noha a görög elnökséget lezáró thesszaloniki csúcstalálkozó mindenekelőtt a kárfel­mérés és helyreállítás jegyében telt (vagyis az iraki válság nyomán a transzatlanti kapcsolatokban és az Unión belül felszínre került ellentétek legalábbis átmeneti tompításának szándéka uralta), mégis az elmúlt félév egyéb eseményeinek tanulságai, va­lamint az Európai Tanács elé terjesztett dokumentumok kifejezetten pozitív előrelé­péseket is regisztráltak, illetve előlegeztek meg. A görög elnökség hat hónapja során ugyanis az ESDP alá tartozó valamennyi lehetséges alapforgatókönyv „tesztelésé­re” sor került. A válságkezelés nem katonai dimenzióját képviselő boszniai rendőri misszió mellett az EU április 1-jétől megindította a NATO-eszközökhöz való hozzáférés opcióját megvalósító macedóniai „Concordia” hadműveletet, s – felettébb váratla­nul – Kofi Annan ENSZ-főtitkár felkérésére megtörtént az első, minden tekintetben ön­álló EU katonai beavatkozás is, nevezetesen a Kongói Demokratikus Köztársaság te­rületén a Tanács 2003. június 5-i döntése alapján végrehajtott „Artémis” akció. Mind­ezeken túlmenően az EU Kül- és Biztonságpolitikai Főképviselője által az állam- és kormányfők elé terjesztett uniós biztonsági stratégia tervezet, illetve a Konvent ré­szé­ről kidolgozott, s szintén a thesszaloniki találkozón bemutatott Alkotmány-tervezet ér­demelt még kitüntetett figyelmet.

Solana-dokumentum

(a CFSP Főképviselő által a thesszaloniki Európai Tanács elé terjesztett uniós bizton­sági stratégia tervezet)

A Huszonötök külügyminisztereinek az égei-tengeri Castellorizo-n tartott, 2003. május 2-3-i informális találkozóján a Tanács megbízta az EU Kül- és Biztonságpolitikai Fő­képviselőjét egy ún. európai biztonsági koncepció kidolgozásával. A Javier Solana kül­politikai főképviselő által eredetileg a „Biztonságos Európa egy jobb világban” névre keresztelt, s a thesszaloniki Európai Tanács alkalmával a tagállamok állam- és kor­mányfői elé terjesztett szövegtervezet kapcsán néhány nyilvánvaló tényt mindenkép­pen érdemes felidézni. A Solana-doku­men­­tum nem választható el születése körül­ményeitől, vagyis alapvetően az iraki válság során ki­éle­ző­dött transzatlanti, illetve Euró­pán belüli ellentétek tompítását, az azokon való felülemelkedést cé­loz­ta. Ennek ér­dekében meglehetősen bravúros technikával sikerült szövegezésében, címszavaiban, prio­ri­tás­listájának megjelenítésében az amerikai nemzeti biztonsági stratégiát idé­ző fordulatokkal élnie, mi­köz­ben a címszavak alatt tett megoldási javaslatai vagy köz­helyekben merülnek ki, vagy finoman bár, de kifejezetten az európai megközelítés­nek megfelelő elemeket tartalmaznak. Mindenesetre általános vélemény, hogy a szö­veg tö­ké­let­len­sége, tartalmi hiányosságai és nem feltétlenül csak az autentikusan euró­pai nézőpontot tükröző jel­le­ge ellenére is komoly előrelépésnek kell tekinteni már önmagában azt a tényt, hogy az EU vé­delempolitikai dimenziójával kapcsolatos fenn­tartások és megosztottság ellenére uniós szinten egyáltalán megfogalmazódhat egy közös „biztonsági stratégiai” dokumentum.

Alkotmány-tervezet

(a Konvent által a thesszaloniki Európai Tanács elé terjesztett új szerződés – vagy más néven Alkotmány – szövegtervezet)

Az Alkotmány-tervezet értelmében az Unió külső fellépését továbbra is komoly eljárás­beli kettősség jellemzi, amennyiben a külkereskedelem, valamint a fejlesztés- és hu­manitárius segélypolitika a „közösségi” döntéshozatal hatálya alá tartozik, míg a kül-, biztonság- és védelempolitikát érintő kérdések szigorú kormányközi logika alap­ján működnek. Ilyen körülmények között a szerződéstervezet egyik legfontosabb cél­ja a külső fellépés koherenciájának, a különböző részterületek összehangolásának a ja­vítása, mindenekelőtt a Bizottsághoz és a Tanácshoz egyaránt kötődő – a Bi­zott­ság alelnöki tisztét és a Külügyek Tanácsának elnöki posztját egyaránt betöltő, az Eu­rópai Tanács ülésein is résztvevő – Külügyminiszter személyén keresztül. Ami az Unió külső tevékenységének a kormányközi eljárások alá tartozó vetületeit illeti, a kül- és biztonságpolitika terén a külügyminiszteri funkció létrehozásán túl a CFSP-té­ren bevezethető megerősített együttműködések alkalmazhatóbbá tétele érdemel em­lí­tést (a közös kül- és biztonságpolitikát érintő kérdésekben a megerősitett együttmű­kö­dés indítása nem korlátozódik többé a közösen hozott döntések végrehajtási fázisá­ra, ráadásul feltételként is csupán csak a tagállamok harmadának részvételét, és a Ta­nács minősített többségi beleegyezését szabja az Alkotmány-terve­zet), míg a véde­lempolitika terén az újonnan bevezetett négy különböző – köztük a kol­lektív védel­mi kölcsönös kötelezettségvállalást, illetve a szándék és a képességek ket­tős kritériu­ma alapján szerveződő ún. strukturális együttműködést is megengedő – ru­gal­mas­sá­gi megoldás mellett, kiemelt figyelmet érdemes fordítani a terrorista táma­dás, vala­mint természeti vagy ipari katasztrófa esetén életbe lépő szolidaritási klauzulára, továb­bá az uniós védelempolitika hatálya alá eső feladatok körének – immár a fegyver­zetellenőrzéssel és a terrorizmus elleni küzdelemben való segítségnyújtással kap­cso­latos akciókat is érintő – kibővítésére is.

Politikai-tartalmi dilemmák

Autonómia és rugalmasság: az európai védelem témájára vonatkozó reflexiók, illetve az arról folyó eszmecserék szinte kivétel nélkül vagy e két alap­fo­ga­lom köré szer­ve­ződ­nek vagy rajtuk futnak zátonyra. Pedig első látásra mind a „rugalmasság” (ti. a tag­államokat megosztó kezdeményezéseknek egy szűkebb – de az Unió keretei között lét­­rejövő és a később csat­lakozni vágyók számára továbbra is nyitott – ország­cso­port kö­ré­ben történő megvalósítása), mind pe­dig az „autonómia” (tehát az Eu­ró­pai Unió számára az Egyesült Államoktól független döntés és cse­lek­­­vés opciójának meg­őrzése) igencsak magától ér­­tetődő elképzelésnek tűnik. Hiszen egyes kevésbé am­biciózus országok – mindaddig, amíg ők nincsenek részvételre kényszerítve, ám meg­őrizhetik a ké­­­­­­­sőb­bi belépés jogát – miért aka­dá­­lyoznák meg a többieket abban, hogy előrelépjenek az integráció te­­­rén? Különösképpen azt figyelembe véve, hogy az utóbbiak ellenkező esetben szorosabb együttmű­kö­­dé­süket az EU-ke­­­re­­te­­ken (s így a töb­­bi tagállam, illetve az uniós intézmények hatósugarán) kívül is élet­re hívhatják. Ami pe­dig az autonómia kérdését illeti: objektíven szemlélve legalábbis nehezen in­do­­kolható, hogy az Unió közös kül- és biztonságpolitikáját (CFSP), s általában nemzet­közi fellépését hi­telesebbé tenni hi­va­tott Eu­rópai Biztonság- és Védelempolitika (ESDP) miért hiteltelenítené magát (egyúttal az Unió kö­zös kül- és biz­ton­ság­po­li­ti­ká­ját, s általában nemzetközi fellépését) azáltal hogy saját maga számára a priori kizár­ja a tény­legesen önálló döntés és cselekvés lehetőségét. Minden­eset­re az egyre erő­sö­dő amerikai nyo­más hatására, valamint a transz­atlanti kap­csolatok kérdését az EU „fi­na­litása” körüli vitákhoz kap­csoló belső megosztott­ság következ­té­­ben ezek azok a neu­ralgikus pontok amelyeken az ESDP-re vonatkozó reflexiók valószínűsíthetően még hosszú ideig az Egyesült Államokhoz fűződő viszonnyal, illetve az integráció po­li­tikai-katonai tartalmával kapcsolatos dilemmák kettős kelepcéjében találják majd ma­gukat. S ezen mit sem változtat az a tény, hogy a rövid tá­vú „megoldás” – miként el­eddig – továbbra is az alkudozás, a legkisebb közös nevező alapján kötött komp­­ro­misszum, mindenek­előtt pedig a bizonytalanság fenntartása, illetve a szándékolt kétér­telműség jótékony homálya mögé bújás marad.