A kiszámíthatatlan véletlen folytán éppen Madrid adott otthont 1995 decemberében annak az uniós csúcstalálkozónak, melyen a Tizenötök állam- és kormányfői terrorizmus-ügyben először állapították meg mindazt, amit több mint nyolc évvel később – a 2004. március 11-i merényletek után – lényegét tekintve csak megismételni tudtak. Az 1995-ös úgynevezett La Gomera nyilatkozat leszögezte, hogy „a demokrácia, az emberi jogok szabad gyakorlása, illetve a gazdasági-társadalmi fejlődés számára egyaránt fenyegetést jelentő terrorizmus tekintetében az Európai Unió egyetlen tagállama sem tekinthető védettnek”; hogy „a terrorista tevékenység intenzívebbé vált a fundamentalizmus terjedése következtében”, s hogy „immár transznacionális szinten működik, amivel szemben az egyes államok elszigetelt fellépése nem hatékony”. Az EU-vezetők megállapították továbbá, hogy a terrorizmus „stratégiákat dolgoz ki, és a nemzetközi szervezett bűnözés módszereit alkalmazza”, valamint „kihasználhatja a különböző országok jogrendjei közötti eltéréseket”. Mindennek fényében „a terrorizmus elleni küzdelem prioritásként kezelendő célkitűzés az Európai Unió számára”, s „a terrorista tevékenység megelőzése és elhárítása érdekében alapos koordinálásra van szükség”, mindenekelőtt „a joghatóságok közötti fokozott együttműködés” és „az operatív információk növekvő cseréje” révén.[1]

A diagnózis helyes volt, a csapásirányok kijelölése és a főbb nehézségek beazonosítása szintén. Hat év múlva, az Egyesült Államokat ért terrortámadást követően világméretekben első számú prioritássá lépett elő az immár „nemzetközi terrorizmusként” definiált jelenséggel szembeni küzdelem. Az EU is meghirdette a maga terrorizmus-ellenes akciótervét, s a továbbiakban szinte valamennyi dokumentum és megnyilatkozás már-már rituálészerűen az „új” kihívás körül artikulálódott. És mégis: a tonnányi papírt, jópár egymást keresztezve tevékenykedő munkacsoportot, néhány hangzatos, ám kétes jövőjű kezdeményezést, valamint a már korábban elhatározott uniós politikák felgyorsítását és terrorellenes csomagolásban való prezentálását leszámítva nem sok új acquis-t hozott a nagy igyekezet. Mindennek alapján az első nyilvánvaló kérdés az, hogy miért; a második az, hogy ezen lehet-e érdemben változtatni. Amennyiben az utóbbira a válasz nemleges, akkor magától értetődően felvetődik egy harmadik kérdés is: tudniillik, hogy ilyen körülmények között mi az a maximum, amit a közös uniós fellépéstől várni lehet. [2]

Az európai terrorizmus-paradoxon

Két tényt feltétlenül érdemes előzetesen leszögezni. Először: az „új típusú” terrorizmus kihívásának már 1995-ben felvillantott, majd 2001. szeptember 11-ét követően kikristályosodó uniós megközelítése – mind külső, mind pedig belső vonatkozásait tekintve – alapvetően helytálló volt, és továbbra is követendő irány marad. Másodszor: az EU-szintű közös fellépés nem csupán kívánatos, de a nemzetközi folyamatok, illetve az integráció belső aránytalanságainak kiegyensúlyozása érdekében szükségszerű is. A külső tevékenység terén ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a globalizált, egypólusú nemzetközi rendszerben az Unió tagországai csak együttesen lehetnek képesek kellő súllyal kiállni saját terrorizmus-ellenes stratégiájuk mellett. Vagyis az azonnali rendőri-bűnüldözési intézkedésekkel párhuzamosan felvenni a küzdelmet a terrorizmus számára táptalajul szolgáló visszásságokkal (itt felidézhetjük akár a fejlődési-modernizációs problémákat, akár a multilaterális játékszabályok alól önkényesen kivont helyi válsággócokat), s tompítani az azokból fakadó igazságtalanság- és kirekesztettség-érzést. A belső biztonság erősítése kapcsán pedig arról van szó, hogy az uniós „építkezés” – a maga befejezetlensége, átmeneti kiegyensúlyozatlansága folytán – plusz kockázati tényezőket hordoz magában. (Elég csak arra gondolni, hogy az EU-n belüli határok eltörlésével nem csupán a turisták és diákok, de a bűnözők és terroristák is szabadon „áramolhatnak” az Unióban, miközben a rendőri-bűnüldözési együttműködés, valamint a megelőzéshez nélkülözhetetlen információcsere továbbra is a nemzetállami határokba ütközik). A szeptember 11. után elfogadott uniós terrorizmus-ellenes akcióterv jórészt éppen e problémák orvoslását – az egységes külső fellépés erősítését, illetve az integráció aránytalanságai miatti kockázatok tompítását – célozta: feladatokra bontva, pontos határidőkkel és a felelős szervek megjelölésével. Az a tény, hogy két és fél évvel később (a madridi merényleteket követően) enyhén módosított csomagolásban, de lényegét tekintve ugyanazokat a tennivalókat határozták meg az uniós vezetők, nem sok jót ígér. Arra utal ugyanis, hogy olyan érzékeny politikai kérdésekhez értünk, melyekben tényleges előrelépés csak az integrációs folyamatban tett minőségi ugrással lenne remélhető.

S pontosan ebből adódik az EU terrorizmus-ellenes erőfeszítéseinek eredendő ellentmondásossága. Tudniillik az a kettős paradoxon, amely összuniós szinten mind a belső, mind pedig a külső mozgásteret elméletileg ugyan kitágítja, gyakorlatilag viszont azonnal be is határolja. Arról van ugyanis szó, hogy bár a terrorizmus-ellenes küzdelem európai megközelítése a legéletképesebb (ha nem az egyetlen életképes) stratégiát jelenti az ún. új típusú terrorizmus kihívásával szemben – ennek maradéktalan megvalósítása a politikai ambíciók közti feloldhatatlan ellentmondásokon óhatatlanul zátonyra fut. A határokon átnyúló fenyegetés elleni fellépés hatékonyságát nyilvánvalóan meghatványozná, ha erre az uniós dokumentumokban már régóta célként megfogalmazott, valóban egységes jogi-rendőri-bűnüldözési térségben kerülne sor. A különböző objektív elmaradásbeli és kirekesztettségi visszásságokat hivatkozási-toborzási alapul használó terrorszervezetekkel szemben hosszú távon kizárólag a fejlesztéspolitikára, illetve a „kettős mérce” érzést tompító normatív megközelítésre összpontosító európai hozzáállás lehet eredményes. Persze csak ha egységesen, a különböző transzatlanti alárendelődési reflexektől elvonatkoztatva képviselik.

A problémát tehát nem a helyes irány fel nem ismerése jelenti, hanem a követéséhez szükséges integrációs logika végigvitelének politikai akadályai. Mind az integráció versus nemzeti szuverenitás, mind pedig az autonómia versus transzatlanti függőség vonatkozásban. Más szavakkal: a terrorizmus-ellenes harcban felszínre kerülnek – és a közös fellépést bénítják – a politikailag integrált, önálló Európa elképzelésének (vagyis az alapító atyák eredeti víziójának) egyrészt a „politikailag integrált”, másrészt az „önálló” vetületével kapcsolatos tagállami ellentmondások.[3]

A terrorizmus elleni küzdelemben megvalósuló európai kooperáció remekül példázza a szuverenitás és integráció közötti, az Unió lényegét képező kölcsönhatás valamennyi dilemmáját. A hagyományos szuverenitás-értelmezést (melynek középpontjában a nemzetállamon belül az önálló, minden külső befolyástól mentes döntésre és cselekvésre való képesség, azon kívül pedig a nemzeti érdekek maximális előmozdítására irányuló törekvés áll) már jó ideje megkérdőjelezte az országokat fenyegető kihívások, s általában a nemzetközi mozgástér globális jellege. Ezek fényében mind nyilvánvalóbb lett, hogy valóban hatékony döntés, cselekvés és külső érdekképviselet immár csak a lehető legszorosabbra font együttműködésben remélhető. Az európai „építkezés” eredeti jellege éppen abból adódik, hogy egy folyamatosan fejlődő, dinamikus egyensúlyt sikerül megvalósítania a szuverén nemzetállami alkotóelemek és a kölcsönös előnyöket nyújtó integrációs szint között. Eredendő gyenge pontja pedig az az átmeneti állapot, amikor az egyes területeken különböző sebességekkel, de összességében a „mind szorosabb unió” útján haladó tagállamok nemzeti szuverenitásuk egyes köreiről lemondanak az Unió javára, anélkül azonban, hogy azt azonnal a nemzeti cselekvéshez hasonló gördülékenységű, ám ahhoz képest hatványozott hatékonyságú nemzetekfeletti logika alá rendelnék. Ez az „át is adom meg nem is, meg is őrzöm meg nem is” hozzáállás a legfőbb oka a kormányközi alapon működő területeken tapasztalható hosszadalmas, nehézkes döntéshozatalnak, az éveken át tartó egy helyben toporgásnak, az ambíciók megnyirbálásának, s a „leglassabb vagon sebességével haladás”-nak. A terrorizmus elleni küzdelem esetében koncentráltan jelentkezik ez a szuverenitás-integráció problematika, lévén hogy kiélezett formában érvényesülnek az egyik oldalon a nemzeti, a másikon viszont a nemzetekfeletti logika mellett szóló érvek, s beláthatatlanul súlyos következményekkel járhat és jár minden felemás típusú megoldás.

Ami az uniós politika önállóságát-függőségét illeti, itt és most csupán egyetlen megjegyzés kerül említésre. Nevezetesen az, hogy a terrorizmus-ellenes küzdelem terén – miként a nemzetközi kérdések túlnyomó többségében – az alapelvek és főbb irányok terén egyfajta természetszerű konvergencia jellemzi az európai hozzáállást (a közvélemény, a brüsszeli Bizottság, az Európai Parlament, valamint a nemzeti kormányok álláspontját). Ez mindaddig így van, amíg az automatikus nézetazonosságot az utóbbiak körében háttérbe nem szorítja – s a tagállamokat meg nem osztja – az egyik oldalon az amerikai pozíció mögötti fegyelmezett felsorakozás kényszere, a másikon pedig az azzal szembeni független kritika vállalása. Ilyenkor ugyanis az egyik táborban lesznek azok, akik az integráció alapító atyáinak eredeti terveihez hűen egy teljesértékű, önálló, politikai Európa projektjét vallják magukénak. Egy olyan Európáét, amely a jelenlegi aránytalan – egyeseket túlkapásokra csábító, másokban kirekesztettség-érzést gerjesztő – nemzetközi rendszer egyik új súlypontjává válhat. S amely az ily módon többpólusúvá lett világban egyrészt életképes alternatívát kínálhat bármiféle hegemón esetleges kisiklásaival szemben, másrészt pedig már csak jelenléténél és normatív megközelítésénél fogva is előmozdíthatja a valóban multilaterális – a terrorista retorikát egyik legfőbb érvétől megfosztó – megoldásokat. A másik tábor viszont úgy véli (s jelenleg ők alkotnak többséget az EU Tanácsában), hogy a többpólusúság veszélyes: az „ellensúlyok és fékek” elve globális méretekben nem kívánatos, automatikusan destabilizáló tényező. Szerintük tehát Európa leginkább úgy terelgetheti saját prioritásai felé Atlanti-óceánon túli partnerét-protektorát, ha leghűségesebb szövetségesként elválaszthatatlanul alárendeli magát. Vagyis ha az integrációt nem viszi tovább a „jól szervezett szupermarket” stádiumnál, s csak ott és addig bocsátkozik bármiféle politikai kezdeményezésbe ahol és ameddig az Washingtonnak elfogadható és hasznos lehet.[4]

Összefoglalva: a valóban hatékony uniós szintű terrorizmus-ellenes fellépés fő akadályát eddig sem a jelenséggel kapcsolatos európai megközelítés hibája vagy sokfélesége képezte, hanem az integrációval (annak mind a mélységével, mind pedig a nemzetközi színtéren betöltött szerepével) szembeni tagállami vonakodás. S ez így lesz a továbbiakban is. Mert bár az EK-EU eddig is jórészt úgy működött, hogy a különböző holtpontokról egy-egy külső válság lendítette tovább a folyamatot, ez a logika a jelen helyzetben végső határához érkezett. Most hiába jön a válság, az Unió továbbra is mozdulatlan marad. Látszatmegoldások, jól hangzó posztok, kétértelmű retorikai bravúrok és imponáló akciótervek persze rögvest születnek, lényegi előrelépés azonban nem történik. Mert nem is történhet: olyan kritikus pontokon kellene ugyanis lépni, ahol a tagállamok egymással összeegyeztethetetlen Európa- és világrend-elképzelései lehetetlenné tesznek bárminemű érdemi elmozdulást. Márpedig a terrorizmus elleni küzdelemben ezek az összuniós szinten feloldhatatlan ellentmondásokat gerjesztő integrációs alapkérdések sajnos kikerülhetetlenek. 

Mindez azonban – miként az alábbiakban látni fogjuk – távolról sem jelenti azt, hogy az Unió ne játszhatna igen jelentős, igen hasznos (bizonyos területeken létfontosságú) szerepet az új típusú terrorizmus kihívásával szemben. Mindössze arról van szó, hogy az uniós cselekvés hatékonyságát csak akkor lehet maximálni, a belső ellentmondásokból eredő akadályokat csak akkor lehet mérsékelni, ha fő tájékozódási pontként kezdettől ezt az európai terrorizmus-paradoxont használjuk, s az EU-szintű fellépésben rejlő perspektívákat, illetve az azokat behatároló korlátokat ennek fényében értelmezzük. Az alábbiakban mindezek figyelembe vételével kerül bemutatásra mindenekelőtt az uniós keretek között alkalmazott terrorizmus-tipológia, az EU „illetékes” intézményrendszere, majd pedig a közös keretekben folyó terrorizmus elleni küzdelem legfontosabb csapásirányai. Végezetül az új típusú terrorizmussal szemben követett európai stratégia sajátosságait tárgyaljuk, különös tekintettel az említett paradoxon által kijelölt feltételrendszeren belüli kivitelezhetőségére. 

Uniós  terrorizmus-tipológia

Az Európát érintő terrorizmus helyzetértékelését és trendjeit felvázoló hivatalos EU-dokumentumok (az ún. TE-SAT beszámolók) két nagy csoportra bontva tárgyalják a jelenséget: az elsőben az „Európai Unión belüli terrorista tevékenységek”, a másodikban a „nemzetközi terrorizmus” kerül külön vizsgálatra.[5] Az uniós elemzések a „hazai terrorizmus” kategóriában a baszk, az észak-írországi és a korzikai szeparatista mozgalmaknak, a görög, spanyol és olasz anarchista csoportoknak, a bal- illetve jobboldali szélsőségesekhez kötődő terrorista tevékenységeknek, valamint az öko-, a bio- és a kiberterrorizmusnak szentelnek külön alfejezet. Ami a jelen tanulmány tárgyát képező nemzetközi terrorizmust illeti, a 2002-es TE-SAT jelentés egyedül az „iszlám szélsőséges terrorizmus”-ra tér ki e címszó alatt. Az egy évvel később készült dokumentumban ez a fenyegetés változatlanul kiemelt hangsúllyal szerepel: „A fő fókuszt továbbra is az al-Kaidához közel álló iszlamista csoportok jelentik, amelyek nagyon aktívak az általuk egyszerre potenciális célpontnak, rekrutációs bázisnak és logisztikai háttérnek tekintett Európai Unióban”.[6] Az iszlám szélsőséges terrorizmus mellett azonban a 2003 decemberében nyilvánosságra került dokumentum a nemzetközi terrorizmus címszó alá sorolja a török-kurd és iráni eredetű, illetve a palesztin üggyel szimpatizáló militáns csoportokhoz köthető terrorista tevékenységet is.

Kifejezetten az „új típusú” (az iszlám szélsőségesekhez kötődő nemzetközi)[7] terrorizmussal kapcsolatban az európai megközelítés alapvetően a pusztító szándékban bekövetkezett minőségi változást hangsúlyozza, illetve a jelenség minden szinten – a működés, a célkitűzések és a gyökerek tekintetében egyaránt – globális dimenziójára összpontosít. Két hónappal az Egyesült Államokat ért szeptember 11-i terrortámadások előtt (!) az Európai Parlament jelentése a következőkre figyelmeztetett: „Az elmúlt évtized során Európa területén elszaporodtak a terrorista tevékenységek. Szinte alig van olyan európai ország, amelyet ezek az erőszakos cselekmények közvetlen vagy közvetett módon ne érintettek volna. E cselekmények Európában a terrorizmus természetének alapvető megváltozásáról tanúskodnak, egyúttal rávilágítanak az ellene életbe léptetett igazságügyi és rendőri együttműködés hagyományos eszközeinek elégtelenségére. Ez az új terrorizmus olyan nemzetközi szinten szervezett hálózatok tevékenységének az eredménye, amelyek több országban megtelepedtek, kihasználják a bűnüldözés területhez kötöttségéből adódó jogszabályi fogyatékosságokat, s gyakran számottevő logisztikai és pénzügyi támogatást élveznek.”[8]

Csaknem két évvel később, az Európai Unió állam- és kormányfőinek thesszaloniki találkozóján beterjesztett európai biztonsági stratégia tervezet az új típusú terrorizmus legjellemzőbb, egyben legriasztóbb ismérveként annak mind a működés, mind az ambíciók, mind pedig (s az említett dokumentumban ez a leghangsúlyosabb elem) a pusztító szándék terén megmutatkozó korlátok nélküliségét jelölte meg. Eszerint: „Az új terrorizmus különbözik az általunk eddig ismert szervezetektől. Nem csupán azért, mert nemzetközi szinten jelentkezik – elektronikus hálózatokkal összekötve – és jelentős forrásokkal bír; hanem mert hiányoznak belőle a hagyományos terrorista szervezetekre jellemző kötöttségek. Ez utóbbiak ugyanis általában politikai támogatást akarnak szerezni maguknak és ezért bizonyos mértékű önkorlátozást gyakorolnak, végül még akár az erőszakról is hajlandók lennének lemondani a tárgyalások kedvéért. Az új terrorista mozgalmak azonban készek korlátlan erőszakot alkalmazni és tömeges pusztítást okozni”.[9]

Az erőszak-alkalmazás korlátok nélkül való felfogásán túl az új típusú terrorizmus sajátossága még a többszörösen is globális jellege. Miként egy, a Nyugat-európai Unió Közgyűlése számára készült jelentés fogalmaz: „Négy főbb jellemvonást emelhetünk ki az al-Kaida által előrevetített hiperterrorizmus kapcsán. Világméretű dimenzióval bír és világméretű küldetést mond a magáénak. Struktúráját tekintve egy olyan rendszert alkot, amely egyszerre épül konkrét (pénzügyi, eszközbeli, ideológiai és módszertani) támogatást nyújtó hálózatokra és autonóm, alkalomadtán aktiválható alvó sejtek hálózataira. E rendszerek összességét az új információs és kommunikációs technológia fogja egységbe, s erősíti fel az ily módon összeadódó egyéni kezdeményezéseket. A modern nyugati társadalmak sebezhetőségeinek pontos ismeretéről tanúskodik ez a rendszer. A mártírium doktrínáját is alkalmazza. A hiperterrorizmus tehát egy új típusú, globalizált konfliktust képvisel. A múltbeli nemzetközi terrorizmus nem összetéveszthető a maival. Ezentúl ugyanis stratégiailag világméretű ambíciókkal kell számolni. A szeptember 11-i merényletek kapcsán tetten érhető volt a szándék a nyugati és az arab-muzulmán világ között egyfajta civilizációk összecsapásának a kiprovokálására is. A törekvések mellett a transznacionalitás jelen van a struktúrákban is, legyen szó akár a pénzügyi, a logisztikai, vagy éppen a toborzáshoz és a kiképzéshez kapcsolódó kérdésekről”.[10]

Az országhatárokon átnyúló struktúrák és működési mechanizmusok, illetve a stratégiai célkitűzések globális (egyfajta „civilizációk közötti” konfrontáció gerjesztését célzó) jellege mellett az új típusú terrorizmus gyökereiben és kiváltó okaiban is „globális” jegyeket visel magán. Toborzási és hivatkozási bázisát tekintve elválaszthatatlanul kötődik ugyanis a globalizáció jelenlegi formájának visszásságaihoz. A megfelelő politikai szabályozás nélkül végbemenő globalizációs folyamatok nyomán egyre mélyülő törésvonalak keletkeznek nem csupán Észak és Dél között, de a fejlett Észak társadalmain belül is. Miként az a Politique étrangère c. francia szaklap terrorizmusnak szentelt számát indító vezércikkben áll: „Ez a terrorizmus annyiban « iszlamista », amennyiben vallási szavakra fordítja a globalizáció örvényében sodrodó társadalmak – a mi társadalmaink – középpontjában levő politikai-társadalmi marginalizálódást. A további sorsa is ugyanaz, ami ezé a marginalizációé. Jövője tehát részben bennünk van: a mi kirekesztetteket termelő kapacitásunkban – olyan kirekesztetteket, akik a rendelkezésre álló (vallási) diskurzust és (technikai) eszközöket használják majd fel ennek a marginalizáltságnak az elvetésére.”[11] Az Európai Parlament fentebb idézett jelentése már 2001 júliusában felhívta a figyelmet a belső társadalmi integráció fontosságára, amikor javasolta, hogy „a tagállamok a terrorizmus megelőzésének keretei között folytassanak olyan oktatási, társadalmi és egyéb politikát, amely a szociális, gazdasági és kulturális kirekesztettség felszámolását célozza, s a fiatalokat arra ösztönzi, hogy lemondjanak az erőszak valamennyi formájáról, s megismerkedjenek a konfliktusokon való felülemelkedést szolgáló demokratikus eszközökkel”.[12] A 2003 decemberében elfogadott európai biztonsági stratégia is külön hangsúlyt fektet erre az aspektusra. Mint írja: „A terrorizmus legújabb hulláma világméretekben jelentkezik és az erőszakos vallási szélsőségességhez kacsolódik. Komplex okokra vezethető vissza, melyek között szerepel a modernizációs nyomás, a kulturális, társadalmi és politikai válságok, továbbá az idegen társadalmakban élő fiatalok gyökértelenség-érzése. Ez a jelenség a mi saját társadalmunknak is része”.[13]

Uniós anti-terrorizmus helyzetkép

Az ily módon kategorizált és diagnosztizált terrorizmus elleni uniós együttműködés legfontosabb fórumainak áttekintésekor első látásra szembetűnik, hogy egy szereplőkkel és eszközökkel túlzsúfolt területről van szó. Erősen azt a benyomást kelti, mintha egyfajta, a gyakorlati együttműködés tartalmi fogyatékosságainak mennyiségbeli kompenzálására irányuló kísérlet zajlana. Valójában azonban sokkal inkább arról van szó, hogy nem csupán az uniós intézmények (és az általuk megtestesített nemzetekfeletti, illetve kormányközi integrációs logikák) egymás közötti erőpróbája termel ki magából már-már párhuzamos struktúrákat és megoldásokat, de a tagállamokon belül egymással vetélkedő szolgálatok és testületek is ragaszkodnak hozzá, hogy saját fontosságukat EU-szinten illusztrálandó ők is (mindannyian) képviselve legyenek. S bár az egyes uniós fórumok előszeretettel hibáztatnak más uniós fórumokat a tényleges előrelépések nehézkessége kapcsán, közelebbről megnézve mégis azonnal egyértelmű, hogy a túlzsúfoltság és a koordinálási problémák nem okai a tehetetlenségnek, hanem csupán csak tünetei az egy helyben toporgást szükségszerűen magukban hordozó mélyebb ellentmondásoknak.

Ami az EU-szintű terrorizmus-ellenes fellépés struktúráit illeti, itt mindenekelőtt egyik oldalon a nemzetekfeletti első (közösségi) pillér, a másikon a kormányközi alapon működő második (kül- és biztonságpolitika) és harmadik (bel- és igazságügyi együttműködés) pillér közötti szakadékot, a kormányközi logikán belül pedig a második és harmadik pillér egymástól elkülönített kezelését érdemes megemlíteni.[14] Az antiterrorista tevékenység középpontjában álló bel- és igazságügyi együttműködés terén a két integrációs logikát egymástól elválasztó vonal bizottsági oldalán a főszerepet a Bel- és Igazságügyi Főigazgatóság játssza. Ám bármilyen felkészült állománnyal és innovatív ötletekkel is lép fel a büsszeli szervezet, a kormányközi kompetenciába tartozó területen erősen megköti a kezét a Bizottság kezdeményezési jogának nem kizárólagossága, a tanácsbeli döntéshozatal egyhangúsága, illetve a megszülető döntések nem számonkérhetősége. A ténylegesen első számú játékos tehát a vonal másik oldalán álló Tanács, nevezetesen annak a tagállamok bel- és igazságügyi minisztereit tömörítő formációja. A Tanács munkáját az ún. 36-os cikkely Bizottság (vagy az elnevezés angol alakjának – Committee Article 36 – összevonásával: CATS) készíti elő. A tagországok magasrangú, a rendőri és igazságügyi együttműködés területén dolgozó tisztviselőit magában foglaló CATS alatt az ún. Tanácsi Terrorizmus Munkacsoport (Council Working Party „Terrorism”) működik, amelynek a tagállamok és a Bizottság részéről delegált tagjai a CATS utasításai alapján készítik elő az antiterrorista intézkedéseket. A kormányközi dimenzió másik szférájában, vagyis a kül- és biztonságpolitikai együttműködés terén a tagállamok külügyminisztereiből álló Általános Ügyek Tanácsa, illetve az EU-országok állandó képviselőit tömörítő Politikai és Biztonsági Bizottság terrorizmus vonatkozású döntéseit az ún. COTER (Counter-terrorism Working Party – terrorizmus-ellenes munkacsoport) dolgozza ki. A Tanács helyzetelemző részlegén (SitCen) belül Madrid után tervbe vették egy ún. terrorizmus-ellenes egység (CT Unit) felállítását, amely a hozzá kerülő releváns információk alapján stratégiai helyzetértékeléseket hivatott készíteni. Szeptember 11-e után kiemelt jelentőséget kapott a tagállamok rendőri vezetőit tömörítő csoport (Police Chiefs Task Force): ez egy állandó infrastruktúrával nem rendelkező magas szintű koordinációs fórum, amely félévente legalább egyszer ül össze. Madridot követően az Európai Tanács felkérésére jelentést készített a spanyolországi eseményekről, továbbá beszámolót terjesztett be az operatív képességek fejlesztésének mikéntjére vonatkozóan. Szintén az amerikai terrortámadásokat követően döntöttek a biztonsági- és hírszerző szolgálatok felelősei közötti találkozók rendszeresítéséről, illetve közös nyomozócsoportok felállításának lehetőségéről is, továbbá ekkor került sor a korábban ideiglenes formában már működő igazságügyi koordináló szerv, az Eurojust státuszának véglegesítésére.

Az egész rendszerben a megelőzés-üldözés szempontjából leginkább releváns tényező elméletileg természetesen az az Európai Rendőri Hivatal, amelynek mind mandátuma magában foglalja (1999-től, spanyol kezdeményezésre) a terrorizmus elleni küzdelmet, mind funkcióját tekintve az információk uniós szintű cseréjét hivatott elősegíteni, s ahol ráadásul szeptember 11-ét követően egy „Terrorizmus-ellenes Munkacsoport” – későbbi nevén „Terrorizmus-ellenes Egység” – is létrejött (ez utóbbit Madrid után újraaktiválták). Azonban az Europol egész jellege kiválóan példázza a tagállamok közötti uniós szintű operatív együttműködés akadályait.[15] Elég csupán azt felidézni, hogy az Europol Megállapodás 18(4) cikkelye értelmében a különböző információk továbbításához az azokat eredetileg beszolgáltató tagállam beleegyezése szükséges, vagy hogy szeptember 11. után az Europol büdzséjének az EU-költségvetésből történő 10 millió dolláros emelésére vonatkozó európai parlamenti képviselői javaslatot azzal utasították el a szervezet felett de facto felügyeletet gyakorló (s előjogaikat féltékenyen őrző) bel- és igazságügyi miniszterek, hogy az Europol csak a tagállamok kasszájából finanszírozható, közösségi forrásokból nem. Az egyik legjellemzőbb epizód mégiscsak az volt, amikor az említett miniszterek Madrid utáni – többek között az Europol ténylegesen operatív szervezetté való alakítását zászlajára tűző – találkozójukra éppen csak az érintett szervezet igazgatóját „felejtették el” meghívni.

Valójában mindezen furcsaságok mögött az – a későbbiekben bővebben is tárgyalásra kerülő – tény áll, hogy a valóban értékes, s ezért különösen érzékeny információk megosztását is feltételező operatív együttműködésben a tagállamok sokkal szívesebben hagyatkoznak a szűkebb körű, jól bevált, informális kapcsolatrendszereikre, mintsem hogy a szónoklatokon túl nem sok mindenre alkalmas tizen- majd huszonötös kormányközi egyeztetésre bízzák magukat. Mindazonáltal nem szabad megfeledkezni arról, hogy a rendőrségi-hírszerzési információk azonnali és mindenre kiterjedő cseréje nélkül nehezen elképzelhető rendőri és igazságügyi kooperáció természetesen csak az egyik – bár kétségtelenül az egyik legfontosabb – olyan terület, ahol valamilyen formában felmerül az uniós szintű együttműködés lehetősége.[16]

Néhány főbb csapásirány

Tekintettel arra, hogy az Európai Unió rendkívül sokrétű és szerteágazó (az élelmiszeripari szabványoktól a regionális felzárkóztatáson keresztül a külső válságkezelési műveletekig szinte minden elképzelhető kérdést felölelő) kompetenciái között nehezen lehet olyat  találni ahol a terrorizmus-ellenes küzdelem ne jelent volna meg szeptember 11. után az integrációt stimuláló jelszóként, az alábbi leltárszerű áttekintésben csupán néhány önkényesen kiválasztott terület, s azokon belül a leghangsúlyosabb tájékozódási irányok kerülnek említésre.[17]

Előzetesen feltétlenül tisztázni érdemes, hogy számos, eredetileg egyáltalán nem antiterrorista célzattal kialakított EU-politika immár komoly szerepet tölt be a terrorizmus elleni küzdelemben. Miként azt a Bizottság e témával foglalkozó munkadokumentuma is megállapítja: „Sok olyan mechanizmus és akció, mely a terrorizmus-ellenes harchoz szükséges, egyezik azzal, amire a súlyos vagy szervezett bűnözés egyéb formáinak kezelésekor van szükség. A rendőri, vámügyi és igazságügyi együttműködés megerősítése a szervezett bűnözői csoportok ellen éppoly hasznos, mint a terroristákkal szemben. A hatékony pénzmosás elleni intézkedések egyszerre segítenek elapasztani a szervezett bűnözés és a terrorizmus forrásait. A kommunikációs infrastruktúrák védelméhez szükséges mechanizmusok ugyanazok, mint amiket általában a számítástechnikai bűnözés ellen kell bevetni. Az egészségvédelmi eljárások és riasztási rendszerek éppolyan szükségesek a természetes járványokkal, mint a bio-terrorizmussal szemben. A Közösség polgári védelmi mechanizmusa hivatott kezelni a természeti katasztrófák következményeit éppúgy, mint az embernek tulajdoníthatókat, mint amilyen például egy terrortámadás. A hatékony határellenőrzés nem csak a kábítószer- és ember-kereskedelemmel szemben jelent védelmet, hanem a tömegpusztító fegyverek és nukleáris szerkezetek szállításával, illetve más terrorista tevékenységgel szemben is. A helyes kormányzást előmozdító külső programok – melyek magukba foglalják az intézményépítést, a terrorizmus és a korrupció elleni küzdelmet, valamint az átláthatóság növelését – kulcsfontosságúak az általános fejlődés és gazdasági növekedés szempontjából. S noha mindezek az akciók elsődleges célként nem a terrorizmus elleni küzdelmet szem előtt tartva lettek eredetileg kialakítva, ma már akkor is jelentős összetevőjét képezik az EU  terrorellenes tevékenységének.”[18]

Ez utóbbi kapcsán az Unió általános célkitűzéseit és főbb tevékenységi területeit már indításában leszögezi az emített bizottsági munkadokumentum. Eszerint: „A terrorizmus elleni küzdelemben az EU alapvető célja, hogy állampolgárai számára a szabad, békés és biztonságos élet feltételeit biztosítsa. Ennek érdekében az EU-n belül magas szintű biztonságot kell garantálnunk, miközben harmadik országokban a biztonság, a stabilitás és a jólét előmozdításán kell dolgoznunk”. A szükséges feladatokat három nagy csoportra osztja a Bizottság: az állampolgárokat, illetve a létfontosságú ellátási szolgáltatásokat (víz- és energiaellátás, közlekedés) és termelési rendszereket (élelmiszeripari folyamatok) célzó terrorista-támadások veszélyének kiiktatása, de legalábbis csökkentése mellett az EU tevékenységének középpontjában áll még az esetleges terrortámadások következményeinek maximális hatékonyságú kezelése, illetve az ún. gyökerek, a terrorizmus kiváltásához hozzájáruló tényezők orvoslása. Madrid után az uniós vezetők valamennyi tennivalót hét ún. stratégiai célhoz rendelték. Ezek a következők:

·          a nemzetközi konszenzus elmélyítése és a terrorizmus leküzdésére irányuló nemzetközi erőfeszítések fokozása;

·          a terroristák pénzügyi és gazdasági forrásokhoz való hozzáférésének korlátozása;

·          az EU szerveken és a tagállamokon belül maximálni a terroristák felkutatására, nyomokövetésére és üldözésére, illetve a terrortámadások megelőzésére való képességet;

·          a nemzetközi közlekedés biztonságának védelme, és hatékony határellenőrzési rendszer garantálása;

·          az Európai Unió és tagállamai képességének növelése a terrortámadások következményeinek kezelése terén;

·          azon tényezők kezelése, melyek hozzájárulnak a terrorizmus támogatottságához, illetve toborzási képességéhez;

·          az EU külkapcsolataihoz tartozó tevékenységek célzottabbá tétele azon prioritást képező harmadik országok kapcsán, ahol szükség van a terrorizmus-ellenes képességek vagy a terrorellenes küzdelemben való elköteleződés fokozására.[19]

Mindehhez kötődően érdemes egy általános, az EU terrorellenes megnyilatkozásainak, tevékenységének egészére jellemző megjegyzést tenni. A brüsszeli testület korábban említett – az „európai biztonsági stratégiára” vonatkozó – munkadokumentuma már indításában leszögezte, hogy „a terrorizmus elleni küzdelemben mindenekelőtt a tagállamoké a felelősség”. Ez a ténymegállapítás – ti. hogy a terrorizmus-ellenes tevékenység javarésze nemzetállami keretek között folyik – semmit nem változtat azon, hogy amikor az uniós szinten megfogalmazódó kezdeményezéseket, megtett lépéseket nézzük, akkor azonnal szembetűnő a különbség a tagállamokat tömörítő Tanács üres jelszavai, illetve a Bizottság konkrét, részletekbe menő, a saját kompetenciája alá tartozó kérdésekben határozottan célravezető fellépése között. A kétfajta hozzáállás közötti szakadék (ti. hogy a tagállamok egymás közötti ad hoc együttműködésük tényleges, operatív részét e téren inkább az EU-n kívül valósítják meg, míg a Bizottság a határokon átnyúló fenyegetéssel és a felemás integrációból eredő plusz kockázatokkal szemben az egységesített-központosított válasz hatékonyságát képviseli) jól megmutatkozik az uniós cselekvés valamennyi területén. Különösen tetten érhető az EU-szintű koordinálás kapcsán jelentkező ellentétekben. Itt ugyanis újra és újra kiderül, hogy intézmények (Tanács és Bizottság) és integrációs logikák (kormányközi vagy nemzetekfeletti) közötti pozícióharc és erőpróba zajlik az uniós tevékenység legújabb „húzóágazatává” (a közvélemény részéről is az EU egyik legnagyobb figyelemmel és legtöbb várakozással kísért területévé) előlépett antiterrorista fellépés kapcsán.

Koordináló szerep és annak korlátai

Első ránézésre is nyilvánvaló, hogy az uniós keretek közötti cselekvés már csupán a benne rejlő koordinálási lehetőségek miatt is komoly ütőkártyát jelent. Miként azt a fentebb említett bizottsági munkadokumentum megfogalmazta: „A terrorizmus elleni küzdelemben mind az EU mind pedig a tagállamok szintjén szereplők és eszközök tömege vesz részt. Mindezeknek a szálaknak az egybefogásához a kulcsot a hatékony koordinálás jelenti”.[20] A 2001. szeptember 11-ét követően elkészített Akcióterv éppen ezt a koordinációs feladatot volt hivatott ellátni. A táblázat formában megjelenített, rendkívül könnyen áttekinthető dokumentum hatvannégy, a legkülönbözőbb területeket átfogó pontban jelölte ki az EU részéről a terrorizmus-ellenes küzdelemben megvalósítandó lépéseket.[21] Magától értetődően a cél az uniós cselekvés koherenciájának és hatékonyságának növelése volt: ezt szolgálta a valamennyi ponthoz gondosan társított „felelős szerv” és betartandó „határidő” rovat, illetve a félévente esedékes aktualizálás is.

Az EU kül- és biztonságpolitika főképviselője a madridi merényletek előtt pár héttel készült – bizalmasnak szánt ám a sajtóba később kiszivárgó – jelentésében mégis az elégtelen koordinálást azonosította az uniós antiterrorista fellépés fogyatékosságainak egyik legfőbb okaként.[22] A Madrid után büszkén beharangozott döntés az ún. Mr. Terrorizmus posztjának létrehozásáról azonban jól rávilágított arra, hogy az uniós szintű koordinálás mindenképpen kudarcra van ítélve. A „terrorizmus-ellenes koordinátori” poszt kapcsán ugyanis a leginkább figyelmet érdemlő esemény az a harc volt, amit a Bizottság és a Tanács folytatott egymással az új funkció kisajátításáért.[23] Tekintettel arra, hogy a szuverenitás szempontjából legkényesebbnek tartott területeken a Tanács nemigen lép túl az egymás közti egyeztetés és kölcsönös tájékoztatás logikáján, egy pillanatig sem lehet meglepő, hogy a Bizottság – az integráció jóval magasabb fokát megtestesítő közösségi elv letéteményeseként – meglehetősen szkeptikus a tagállamok döntését követően a Tanács főtitkárságának felügyelete alá helyezett Mr. Terrorizmus kapcsán. A nyilvánvaló következtetéseket levonva a brüsszeli testület munkadokumentuma így EU-szintű koordinálás helyett inkább csak a Bizottságon belüli struktúrák közötti jobb összehangolásáról beszél, és sokatmondón jegyzi meg: „A Bizottság örömmel üdvözöl minden olyan lépést, amelyet a Tanács saját belső koordinálása érdekében tesz”.

Terrorizmus-vonatkozású bűnmegelőzés és bűnüldözés

A túlnyomórészt a rendőri és igazságügyi együttműködés égisze alatt tett uniós lépések és intézkedések két nagy csoportra bontva kerülnek felsorolásra: az egyszerűbb áttekinthetőség érdekében külön jelennek meg a megelőzés-bűnüldözés belső, illetve külső dimenziójában történt előrelépések.

Belső dimenzió

 A bűnüldözés-bűnmegelőzés belső dimenziója nyilvánvalóan az antiterrorista tevékenység első számú területe. Az EU-szintű fellépés szemrevételezésekor érdemes elkülönítve kezelni a normatív szabályozást, illetve a terepen megvalósuló együttműködést. Kiemelten hangsúlyozva a tényleges eredmények szempontjából kulcsfontosságú kérdést: az operatív tekintetben értékes, kifejezetten „érzékeny” információk azonnali, közvetlen cseréjét.

A normatív keretekre vonatkozóan a Bizottság a Tanács felé Madrid után „input”-ként megfogalmazott dokumentumában azt nyomatékosította, hogy „Az Unió már egy sor törvényi intézkedést hozott a terrorizmus elleni küzdelem terén. Azonban ezeknek az intézkedéseknek a végrehajtása gyakran lassú, hiányos és nem megfelelő. Ez elfogadhatatlan. Cselekvésre van szükség, hogy a politikai megegyezések jogszabályi valósággá váljanak”.[24] Ehhez képest a három hónappal később nyilvánosságra hozott új Akcióterv továbbra is jelentős késedelmeket állapított meg a törvényi szabályozás terén.

Ami kifejezetten az operatív együttműködés konkrét területeit illeti, ezzel kapcsolatban a Bizottság megjegyzi, hogy „Bár 100%-osan biztonságos rendszer nem létezik, mégis sokkal többet lehet tenni annak érdekében, hogy megakadályozzunk egy újabb, a madridihoz hasonló komoly támadást”.[25] Uniós értelmezésben az e célból rendelkezésre álló operatív eszköztár a létező legkülönbözőbb kérdéscsoportokat foglalja magában. Az antiterrorista együttműködés korábban említett – hol akadozva-korlátozva bár, de működő, hol egyelőre inkább csak virtuális – fórumain (Europol, Eurojust, rendőrfőnökök munkacsoportja, közös nyomozócsoportok stb.) túl ide tartozik a már létező illetve készülő európai információs rendszerek (SIS II, VIS, EURODAC)[26] interoperabilitásának kérdése; az utasok adatainak határ- illetve légi biztonsági célokra való felhasználhatóságát szabályozó – kidolgozás alatt álló, kiterjedt konzultációt igénylő – bizottsági határozat-tervezet; az Egyesült Államokkal közösen folytatott, s lehetőleg mind több kereskedelmi partner felé kiterjeszteni kívánt „Konténer Biztonsági Kezdeményezés”; a bombák gyártásához szükséges alapanyagok – robbanószerek, detonátorok, rádioaktív források –, valamint a kézifegyverek nyomonkövethetőségének javítása; a tömegpusztító fegyverekhez kapcsolódó anyagok ellenőrzés alatt tartásának megerősítése és a csempésztevékenység megakadályozása; az EU külső határvédelmének hatékonyabbá tétele a közös európai határügynökség felállítására vonatkozó, 2003 novemberében beterjesztett bizottsági javaslat alapján; biometrikus azonosítók bevezetésével a különböző személyazonosító dokumentumok (EU-állampolgárok útlevele, külföldiek tartózkodási engedélye) biztonságosabbá tétele; a vízumkiadási folyamat során nyilvántartásba kerülő adatok széleskörű hozzáférhetősége a rendőri és biztonsági szolgálatok számára; a repülőteri biztonság szeptember 11-ét követően látványos növelésének példájára a kikötők és hajók biztonságára vonatkozó intézkedések össz-európai szigorítása; továbbá külön figyelmet érdemel az ún. kritikus infrastruktúrák (víz-, áram- és egyéb energiaellátás, kommunikáció, közlekedés, atomerőművek) biztonságának megerősítése az e tekintetben érintett magánszektorral való szoros együttműködés útján.[27]

Tény, hogy mindezek a kezdeményezések és intézkedések – amennyiben egységesen életbe lépnek és maradéktalanul végrehajtásra kerülnek – megnehezíthetik a terroristák tevékenységét, egyes csoportokat adott esetben el is rettenthetnek a tervezett merényletek megvalósításától. Azonban – miként azt Javier Solana, az EU kül- és biztonságpolitikai főképviselője is mondta – a terrorizmus elleni hatékony fellépés terén „a kulcskérdés az információk és hírszerzési adatok tisztességes, hátsó gondolatok nélküli, teljes megosztása”.[28] Ennek megoldására vonatkozóan gyökeresen eltér egymástól az egyik oldalon a Bizottság és a kisebb – jelentős hírszerzési kapacitásokkal nem rendelkező, ezért azok összevonását lelkesen támogató – kis tagállamok, a másikon az e téren komoly hagyományokkal, jól kiépített struktúrákkal bíró nagyobb országok álláspontja. Nem véletlen, hogy az e téren beterjesztett bizottsági javaslatok meglehetősen hűvös, a retorikai fordulatokon túl nemigen merészkedő tanácsbeli fogadtatásra találtak.[29] A brüsszeli testület megfogalmazásában: „A nemzeti hatóságok közötti és az EU-szintű információcserét drasztikusan növelni kell. Az úgynevezett titok-kultúra – amely legfeljebb csak első ránézésre tűnik indokolhatónak – rendkívül kontraproduktívnak bizonyult”. A nyilvánvaló akadályokkal azonban alighanem a bizottsági tisztviselők is tökéletesen tisztában vannak. Mint azt a francia belügyminiszter mondta a Nemzetgyűlés külügyi bizottsága előtt: „Huszonöt ország között bizalmi és kölcsönösségi problémák vetődnek fel: nehéz konkrétnak lenni és a nagy elvek proklamálásán túl is jutni valamire”.[30]

Ennek ellenpontozásaként az uniós kereteken kívüli – a legérintettebb országok szolgálatai között zajló két- vagy többoldalú – hírszerzési-operatív együttműködés eddig is igen jól működött. Ilyen körülmények között az EU-szintre helyezés sokak szerint a már bejáratott, jórészt informális mechanizmusok felhígulásával, szétzilálásával járna. Az antiterrorista fellépés terén legaktívabb és legeredményesebb – egyúttal a nemzetközi terrorizmustól leginkább fenyegetett – „öt nagy” (G5: az Egyesült Királyság, Franciaország, Németország, Olaszország és Spanyolország) egyetlen pillanatig sem titkolta: eszük ágában sincs egy áttekinthetetlen és ellenőrizhetetlen huszonötös adatbörzére bocsátani a valóban értékes, operatív szempontból kulcsfontosságú információikat. Ezt mindenki számára igen érthetően jelezték, amikor az EU-tagállamok (és csatlakozó országok) bel- és igazságügyi minisztereinek – ez összesen ötven tárcavezetőt jelent – Madrid utáni találkozóját megelőzően a G5-ök külön megbeszélést tartottak. Az „öt nagy” antiterrorista együttműködése valójában jóval korábbra nyúlik vissza: a szolgálatok közötti informális, gyakran személyes ismerettségen alapuló kapcsolatokat a casablancai merényleteket követően 2003 májusában nyilvánosan is „intézményesítették”. A spanyolországi Jérez de la Frontera-ban ötös körben tartott belügyminiszteri találkozón döntés született egy, az öt ország antiterrorista szakértőit tömörítő állandó munkacsoport létrehozásáról, továbbá a belügyminiszteri szintű megbeszélések háromhavonkénti rendszeresítéséről. G5-ös keretekben nem csupán általában a terrorista fenyegetéssel kapcsolatos elemzések, illetve az éppen folyó nyomozások adatainak cseréjéről van szó, de az antiterrorista szolgálatok vezetői megosztják egymással a terrorista-kiképzés szempontjából gyanús pakisztáni-afgán, délkelet-ázsiai és csecsen területeken hosszabb időt töltő fundamentalista militánsok adatait, valamint a jövőbeni „dzsihadisták” toborzásával kapcsolatos tapasztalataikat és következtetéseiket is.[31] Mint azt a francia belügyminiszter mondta: „ez egy, a terrorizmus első számú célpontországaiból álló úttörő országcsoport Európán belül, melynek célja, hogy gyorsabban haladjon az operatív célkitűzések felé”.[32]

Külső dimenzió

A megelőzés-üldözés külső dimenziójának terén a hagyományosan kiemelt parnerekkel folytatott antiterrorista együttműködés mellett (itt mindenekelőtt természetesen az Egyesült Államokra kell gondolni)[33] az EU figyelmének középpontjában a multilaterális keretek közötti terrorizmus-ellenes fellépés erősítése, a harmadik országokkal folytatott párbeszédek „célzottabbá” tétele, a tömegpusztító fegyverek terjedésének megakadályozását célzó kezdeményezések hatékonyságának növelése, illetve a formálódó európai biztonság- és védelempolitika (ESDP) terrorizmus-szempontú adaptálása áll.

Az ENSZ BT 1373-as határozatának égisze alatt az Európai Unió tevékeny szerepet vállal a harmadik országoknak nyújtott, ún. terrorizmus elleni technikai támogatás (vámügyi és bevándorlási jogszabályok és gyakorlat, rendőri és igazságügyi intézményépítés, pénzügyi jogszabályalkotás) terén. Ezek a programok eredetileg a csatlakozásra jelölt országok felzárkóztatása során bejáratott CARDS és TACIS kezdeményezések tapasztalatain alapultak, ám a Fülöp-szigetek és Indonézia kapcsán már specifikus antiterrorista projektekké alakítva kerültek alkalmazásra. Hasonló program áll kidolgozás alatt Pakisztán vonatkozásában, egyúttal pedig CFSP közös akció formájában megvalósuló támogatások lehetősége is szóba kerül (nevezetesen a palesztin hatóságok mellett működő „Biztonsági Kérdésekkel foglalkozó Különleges EU-megbízott” kifejezetten terrorizmus-ellenes támogató tevékenységének mintájára). Uniós szemléletben egyébként a terroristák elleni küzdelem szempontjából áttételesen bár, de komoly ütőkártyát jelent a fejlődő országoknak egyébként is nyújtott – a korrupció legyőzésére, az átláthatóság és a demokratikus intézmények erősítésére irányuló – európai segítség.

A terrorizmus által veszélyeztetett vagy potenciálisan – gyenge állami struktúráiknál, nagy létszámú fundamentalista közösségeiknél, nem megfelelően szigorú pénzügyi szabályozásaiknál fogva – veszélyt jelentő országokhoz fűződő kapcsolatokat az EU igyekszik a terrorizmus-ellenes fellépésre „jobban kiélezetté” tenni. Ez mindenekelőtt a kereskedelmi és egyéb megállapodásokhoz csatolt „antiterrorista záradék” formájában nyilvánul meg. A partnerországok számára előnyös egyezményeket a terrorizmus-ellenes küzdelemben tett erőfeszítéseknek alárendelő mechanizmus eddig Algéria, Libanon, Chile, Horvátország, a Macedón Köztársaság, az andoki országközösség, valamint a San Jose országok vontakozásában került alkalmazásra, s tárgyalás folyik róla a MERCOSUR-országokkal, Iránnal, Szíriával, továbbá az Öböl-menti Együttműködési Tanáccsal is.

A terrorizmus elleni küzdelem jelszava az EU proliferáció-ellenes kezdeményezéseinek hatékonyabbá tételét célzó próbálkozásokban, illetve a kialakuló uniós biztonság- és védelempolitika eredendően szűkre szabott hatáskörének bővítésére irányuló kísérletekben egyaránt megjelenik. A 2001 decemberében tartott „Általános Ügyek Tanácsa” a tömegpusztító fegyverek terjedésével szembeni EU-politikára vonatkozóan levonta a „terrorista fenyegetésből adódó következtetéseit” (lényegében megerősítve az addigi EU-politika négy fő irányát: multilaterális mechanizmusok, exportellenőrzés, nemzetközi együttműködés és politikai párbeszéd), melyeket azután 42 pontos akcióterv formájában továbbfejlesztett és folyamatosan aktualizál.[34] Ami az európai biztonság- és védelempolitikát illeti, a terrorizmus elleni küzdelem lehetővé teszi, hogy az uniós tagországok mindinkább átlépjenek az ún. petersbergi feladatok (vagyis a kizárólag válságkezelési műveletek) korábban érinthetetlen tabuján.  A 2002. júniusi sevillai Európai Tanács óvatosan bár, de meg­fogalmazta az igényt az ESDP-nek a terrorizmus elleni küzdelem követelményei­­hez való igazítására, azoknak megfelelő esetleges bővítésére is. Eszerint a jövő­ben „az ESDP kialakításakor számításba kell venni azokat a képességeket, amelyek szük­ségesek lehetnek a terrorizmus elleni harcban”. Első nekifutásban ez csupán csak a terrorista fenyegetések lehetőségének figyelembevételét, és az ezek elhárításához szükséges képességek felmérését jelentette az EU vezetésű válságkezelési műveletekben részt vevő erők biztonságának megerősítése érdekében.  Ám a terrorizmus elleni küzdelem olyan rést nyitott az addig – a semleges, illetve atlantista tagállamoknak az uniós védelempolitikára vonatkozó fenntartásai miatt – szándékosan szűkre szabott mozgásterén, melynek későbbi szélesítése révén további feladatbővülés volt prognosztizálható. Ennek megfelelően az alkotmányos szerződés tervezete már nem csupán azt pontosítja, hogy az ESDP számára kijelölt küldetések „mindegyike felhasználható a terrorizmus elleni harc céljaira, ideértve a terrorizmus ellen saját területükön küzdő harmadik országok támogatását is” (III-210. cikkely), de egy terrorista támadás – illetve természeti vagy ember okozta katasztrófa – esetére előirányzott szolidaritási záradékot is tartalmaz (I-42. cikkely).

Az esetleges terrorakciók következményeinek elhárítása-tompítása

A Madrid után leginkább beharangozott döntés – nevezetesen az alkotmányos szerződéstervezetben szereplő szolidaritási záradék ünnepélyes nyilatkozat formájában történő, idő előtti kihirdetése – valójában látványos gesztus csupán. Az uniós tagállamok területén bekövetkező esetleges terrorakciók következményeinek kezelése szempontjából EU-szinten továbbra is a Bizottság égisze alatt zajló egészségbiztonsági és polgári védelmi kezdeményezések jelentik az egyetlen kézzelfogható megoldást. Természetesen rendkívül ígéretesen hangzik, hogy az állam- és kormányfők által elfogadott szolidaritási nyilatkozat értelmében: „A tagállamok és a csatlakozó államok közösen, a szolidaritás szellemében cselekednek majd, ha egyiküket terrorista támadás éri. Minden rendelkezésükre álló eszközt mozgósítanak – beleértve a katonai forrásokat is – annak érdekében, hogy (1) elhárítsák a valamelyikük területére irányuló terrorista fenyegetést; (2) megvédjék a demokratikus intézményeket és a polgári lakosságot mindennemű terrortámadástól; (3) terrorista támadás esetén az ottani politikai hatóságok kérésére saját területén segítsék az érintett tagállamot vagy csatlakozó államot”.[35] Az aláíró felek azonban természetesen már a nyilatkozat szövegében gondosan leszögezték, hogy „minden tagállam vagy csatlakozó állam saját hatáskörében dönt arról, hogy milyen általa legmegfelelőbbnek ítélt módon tesz eleget az érintett tagállam felé ezen szolidaritásból eredő kötelezettségeinek”. Ugyanezen a csúcstalálkozón az EU-országok állam- és kormányfői ígéretet tettek arra vonatkozóan is, hogy megerősítik katasztrófa-elhárítási képességeiket. Tudniillik mindenki a magáét. Külön-külön: uniós szintű együttműködésről, netán összevonásról egyetlen szót sem ejtve. Pedig szeptember 11. óta a Bizottság égisze alatt kifejezetten intenzív koordinálás és struktúraépítés zajlik. Az ún. Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmust például a létrehozását követő két és fél évben közel ötven alkalommal vették igénybe a természeti vagy ember okozta katasztrófától sújtott tagországok (például a 2002-es közép-európai folyóáradások, a Prestige tankhajó elsüllyedése, a 2003 nyarán Portugáliában pusztító erdőtüzek vagy a 2003-as franciaországi árvíz során).[36]

Kifejezetten az esetleges terrorakciók következményeinek elhárítása kapcsán feltétlenül meg kell jegyezni, hogy az uniós szintű polgári védelmi kezdeményezések mindegyikében tetten érhető a CBRN-merényletre (vegyi, biológiai, radiológiai vagy nukleáris anyagokkal történő támadásra) való felkészülés. Magától értetődően így van ez a 2001. decemberi laekeni Európai Tanács döntése alapján egy évvel később beindított, a Bizottság és a Tanács közös irányításával futtatott „CBRN akcióprogramban”[37]. De a 2001. október 26-án létrehozott, a tagállamok magasrangú képviselőit tömörítő Egészségügyi Biztonsági Bizottság fő feladata szintén „a riasztás, a gyors információcsere és az egészségügy terén életbe léptetendő reakciók koordinálása biológiai és vegyi anyagok szándékos, károkozási célzattal történő bevetése esetén”.[38] A bio-terrorizmus megelőzése-kezelése kapcsán a Bizottság további lépéseket sürget: részben általános Egészségügyi Biztonsági Stratégia mielőbbi elfogadását szorgalmazza, részben pedig a 2005-ös létrehozással tervezett Európai Kór Megelőző és Megfékező Központ fontosságára hívja fel a figyelmet.[39] Az uniós szintű polgári védelmi felkészülés középpontjában azonban a már fentebb is említett „Közösségi Mechanizmus” áll. A Tanács 2001. október 23-i döntése értelmében létrehozott struktúra egy olyan, 24 órában elérhető adatbázis, koordinációs központ, kapcsolattartó pont, illetve közös képzést és szimulációs gyakorlatokat szervező mechanizmus, amely várhatóan egyre nagyobb szerepet kap majd az EU-szintű terrorizmus-ellenes fellépés (valamint általában az uniós együttműködésben zajló katasztrófa-elhárítás terén). A Mechanizmus előtt  álló – már megkezdett – legfontosabb feladatok az EU Katonai Törzsével együttműködve a polgári védelem céljára mozgósítható katonai eszközök számbavétele; a szükséghelyzet-kezelési szimulációs gyakorlatok számának növelése; illetve egy EU-szintű, maximális megbízhatóságú, a legpesszimistább – tömegpusztító fegyver bevetését feltételező – forgatókönyv esetén is működőképes kommunikációs és információs rendszer üzembe helyezése.[40]

Az európai megközelítés sajátosságai

Az uniós szintű együttműködésnek a felemás integrációból eredő nehézségei, illetve a transzatlanti viszonyhoz kötődő dilemmái valójában semmit nem változtatnak azon, hogy egy kristálytisztán beazonosítható európai identitás érvényesül mind az EU, mind pedig a tagállamok terrorizmussal kapcsolatos felfogásában, az ellene folyó küzdelemhez való hozzáállásában. Az európai megközelítés lényege, hogy a jelenség különböző válfajaival szembeni évtizedes harc tapasztalataira, a konfliktusokon való felülemelkedés iskolapéldáját jelentő saját integrációs modell tanulságaira, illetve a külvilághoz fűződő kapcsolatokban a hosszú távú stabilitás kulcsát jelentő legitimitás tételére alapozva Európa nem hagyja magát elvakítani. Vagyis nem engedi magát belesodorni a fundamentalista terrorizmus által képviselt és globális méretekben előmozdítani szándékozott totális konfrontáció logikájába. Az Európai Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője, a spanyol származású Javier Solana a madridi események után a következőket írta a terrorizmusra adott európai válaszról: „Továbbra is fenn kell tartanunk arra vonatkozó eltökéltségünket, hogy megértsük és kezeljük mindazt, ami a terrorizmus mögött húzódik. Ahogy semmilyen ügy nem igazolja a terrorizmust, éppúgy semmi nem igazolhatja az okok figyelmen kívül hagyását sem. Nyilvánvaló, hogy van egy fanatikus mag, amely a politika körén kívül helyezkedik el. Ez a mag azonban egy elégedetlenségből és sérelmekből álló tóban található, amelyből táplálkozni tud. Amikor ezek a sérelmek jogosak, akkor orvosolnunk kell őket, nem csupán az igazság jegyében, hanem azért is mert ezen múlik a „mocsár kiszárítása”.[41]

Ennek megfelelően Európa elutasítja a terrorizmus elleni fellépés „háború”-ként való felfogását, mint ahogy elutasítja a kezelésére irányuló eszköztár katonai elemeinek túlhangsúlyozását is. Elutasítja a terrorizmus és az ellene folyó küzdelem immár egyedüli, minden mást maga mögé utasító értelmezési keretként való felfogását. Miként azt Nicole Gnesotto, az EU Biztonsági Tanulmányok Intézetének igazgatója írta: „Európai oldalról senki nem vonja kétségbe, hogy az európai állampolgárok biztonsága és érdekei szempontjából fenyegetést jelent a nemzetközi terrorizmus, a tömegpusztító fegyverek terjedése, illetve e kettő esetleges egybefonódása nukleáris vagy vegyi terrorizmus képében. (...) Az európai megítélés azonban több tekintetben eltér az amerikaitól. Egyrészt a nemzetközi terrorizmus és a nukleáris proliferáció veszélye az Unió szemében nem teszi semmissé a regionális instabilitáshoz és humanitárius válságokhoz kötődő hagyományos kockázatokat. Csupán hozzáadódik azokhoz éppúgy, mint a szervezett bűnözés, a nagy járványok, az életképtelen államok elszaporodása. Vagyis lehet, hogy veszélyesebbé, de az egészen biztos, hogy bonyolultabbá, mindenféle katonai akciósorozatra kevésbé leegyszerűsíthetővé teszi a világot, amiben az Unió mozog. Az európai szemléletben a rosszul szabályozott globalizáció atrocitásai éppolyan kihívást jelentenek, mint a kimondottan katonai fenyegetések. Másrészt pedig az európai nézőpont nem választja el a terrorizmust és a proliferációt sem azok politikai-gazdasági beágyazottságától, sem pedig a számukra táptalajul szolgáló regionális konfliktusoktól.”[42]

Mindezen kérdésekben Európa elutasítja a terrorizmus elleni küzdelem szempontjából kontraproduktív – a „mocsarat” mélyítő, a terrorista-stratégák tételeit visszaigazoló – kirekesztő megoldásokat, ehelyett a legitimitást, s ezáltal végső soron a fenntartható stabilitás zálogát jelentő bevonó jellegű, multilaterális eljárásokra épít.  Jacques Chirac francia köztársasági elnök ezt Madrid után a következőképpen összegezte: „Együtt kell fellépnünk, hogy véget vessünk a konfliktusoknak, amelyek a népek haragját és frusztrációját növelik, közösen kell harcolnunk a nyomor, a megaláztatás és az igazságtalanság ellen, melyek az erőszak táptalajául szolgálnak. A reményt, a szolidaritást és a kultúrák közötti párbeszédet kell választanunk a civilizációk összecsapásának állítólagos fatalitása helyett.”[43] Javier Solana az amerikaiak számára a következőképpen próbálta magyarázni a párbeszéden alapuló, bevonó jellegű európai stratégiát: „Az európaiaknak a multilaterális megközelítéshez való ragaszkodását nem a rosszindulat, hanem a meggyőződés vezérli. Winston Churchill szavait átalakítva úgy fogalmazhatnánk, hogy a multilateralizmus a legrosszabb nemzetközi eljárási mód, leszámítva az összes többit, amit eddig kipróbáltunk”.[44]

Mindeközben Európa kategorikusan elutasítja a „cél” és az „eszköz” felcserélését a demokratikus értékek védelméért folyó antiterrorista küzdelemben. Elutasítja a demokratikus jogok szelektív – bumerángként visszacsapó, a demokrácia közös ügyét hiteltelenítő – kezelését; továbbá elutasítja a demokratikus vélemény- és nézetkülönbségek „árulás”-nak, „megalkuvás”-nak bélyegzését. Mint azt Javier Solana írta a madridi eseményeket követően: „Azok akik mostanság egyfajta „morális megadás” klímáját vélik felfedezni Európában: tévednek. Én több mint kétmillió emberrel együtt vonultam fel Madrid utcáin a robbantások másnapján. Az ott uralkodó hangulat nem a félelem volt. Hanem a megfontolt elszántság – az áldozatokról való megemlékezésre, a terrorizmus elleni harcra, a spanyolok által oly nagy becsben tartott demokrácia védelmére való eltökéltség. (...) Spanyolországban éppúgy mint egész Európában konszenzus van a terrorizmussal szembeni elszánt fellépés tekintetében – és egy legitim politikai vita azzal kapcsolatban, hogy mely eszközök a legalkalmasabbak ebben a küzdelemben. Ennek a vitának a felfüggesztése a demokrácia feláldozása lenne. Az európaiak tudják, hogy a terrorizmus elleni harcot nem lehet sem gyorsan, sem könnyen megnyerni. Minden energiánkat arra kell összpontosítanunk, hogy a törvény tiszteletben tartásáért, a törvény tiszteletben tartásával harcoljunk. A terrorizmus azokat az értékeket támadja, amelyeken az Európai Unió alapul. Ugyanezek az értékek fognak felette győzelmet aratni”.[45]

Ahhoz azonban, hogy az utóbbi megállapítás igaz legyen, az értékek mellett még szerepelnie kell annak, hogy „és ez az elemző – a potenciális csapdákat sorra elutasító – megközelítés”. S mindezt feltételesmódba kell tenni, tudniilik, hogy: „természetesen csak amennyiben Európa hajlandó mind az értékeit, mind pedig saját megközelítését felvállalni, s az alapján önálló alternatívát képviselni”. Ami a sajátosan európai hozzáállást illeti, arról igen pontos, koherens képet kaphatunk a korábban már többször is emlitett tanács- illetve bizottságbeli stratégiai dokumentumokból, illetve az uniós vezetők fentebb idézett megnyilatkozásaiból. Ezeket összegezve elmondható, hogy az EU számára a terrorizmus elleni hosszú távú küzdelem alapvetően két vonalon zajlik: a politikai eszközökkel megoldandó regionális konfliktusok, illetve a fejlesztéspolitika útján tompítandó globális Észak-Dél szakadék szintjén. Ezeknek a terrorizmus számára táptalajul és retorikai munícióként szolgáló jelenségeknek a kezelése során a módszer éppolyan fontos, mint maga a végeredmény. Európa nem véletlenül ragaszkodik a bevonó – nem pedig megbélyegző-kirekesztő – jellegű rendezésekhez, és ezért tartja kulcsfontosságúnak a legalitás mindenkori tiszteletben tartását. Hosszú távon ugyanis minden más kontraproduktív: „kettős mérce” benyomást, kirekesztettség-érzést, még további hivatkozási-toborzási alapot teremt.

A konkrét politikai teendők terén Christopher Patten – a külkapcsolatokért felelős EU-biztos – szerint Európának négy prioritást jelentő területen lehet és kell azon munkálkodnia, hogy elkerülje azt a „civilizációs összecsapást”, amit részben a terrorizmus, részben viszont az ellene folytatott küzdelem kisiklatása gerjeszt. Itt mindenekelőtt a palesztin-izraeli konfliktus pártatlan kezeléséről, az arab-muzulmán világ belső reformfolyamatainak támogatásáról, az iraki beavatkozás következményeinek helyrehozásáról, illetve Törökország uniós tagsági kérelmének felelős – a szimbolikus „híd vagy árok” üzenetet szem előtt tartó – elbírálásáról van szó. A brüsszeli biztos szerint: „Amennyiben mind a négy területen sikerülne helyes politikai döntéseket hoznunk, akkor véleményem szerint elkerülhetjük a Nyugat és az iszlám közötti összecsapást, amelyet egyesek előrevetítenek, s amelyért mások imádkoznak vagy összeesküvéseket szőnek”.[46]

Általában az Észak-Dél törésvonalat tekintve az Európai Unió hagyományosan azt a nézetet vallja, miszerint a fejlődő világ felzárkóztatására fordított összegek éppúgy a biztonságunk érdekében tett befektetések, mint a bűnüldözési, polgári védelmi, katonai kiadások. Mint azt Christopher Patten szeptember 11-ét követően  fogalmazta: „Amennyire nincs fejlődés béke nélkül, éppen annyira nincs béke sem fejlődés nélkül. A béke és fejlődés kölcsönös összefüggésére vonatkozó gondolat nem újdonság. A konfliktusok és a szegénység kezelése mellett szóló erkölcsi érvek világosak. Ám a probléma kiterjedtsége, valamint a nemrég történt események riasztó dimenziója az erkölcsi érvek mellé társította saját magunk megőrzésének az érvét is. Egyszerűen fogalmazva: nincs más választásunk, mint hogy a fenntartható fejlődés előmozdítását éppúgy a globális biztonságra való törekvésünk részévé tegyük, mint a fegyveres erőinkre szánt befektetéseket”.[47]

Zárszó helyett

Mint az a fentiekből kiderült: Európának a terrorizmussal kapcsolatos átfogó, komplex megközelítése alapvetően helytálló, a kirajzolódó cselekvési irányok és módok pedig éppoly szükségesek, mint amennyire ígéretesek. A maximális hatékonyságú uniós fellépés számára tehát a fő akadályt (a bevezetőben említett „európai terrorizmus-paradoxon”-nak megfelelően) az integráció felemás állapota, illetve a stratégiai önállóság kérdésének tisztázatlansága jelenti – mindenekelőtt az ezekből eredő visszásságok korrigálásához szükséges politikai akarat és vízió hiányával küszködik az EU. Ez azonban korántsem jelenti azt, hogy az új típusú terrorizmus fenyegetésével szemben Európa tehetetlenségre lenne ítélve mindaddig, amíg tagállamai nem lépnek egy új – a politikai akaratok alapján differenciált – integrációs logika útjára. Először: már a jelen körülmények között is komoly előrelépésekre van lehetőség, mivel az antiterrorista szempontból releváns teendők zöme pontosan beilleszkedik a „mind szorosabb unió” elve alapján összuniós szinten egyébként is elengedhetetlenné vált cselekvési irányokba. Nem véletlen, hogy valóban új kezdeményezésre a legritkább esetben kerül sor: az uniós Akciótervben szereplő konkrét feladatok teljesítéséhez többnyire csupán a már hosszú évek óta a fiókokban porosodó intézkedés-tervezetekbe kell némi életet lehelni. Másodszor: az antiterrorista szempontból legkényesebb területeken mintegy magától értetődően alakulnak ki – valójában már jóval korábban létrejöttek – szűkebb körű együttműködések. Mint arról fentebb részletesen is szó volt, a hírszezési információk cseréje terén a leginkább érintett országok szolgálatai között régóta jól bejáratott mechanizmusok működnek. E tekintetben leginkább arra kell ügyelni, hogy a retorikai megfontolások, az „uniós szintre emelés”-re való hatásvadász próbálkozások ne sodorják veszélybe a gyakorlatban ezerszer kipróbált és nap mint nap létfontosságúnak bizonyuló operatív együttműködést. Az ehhez szükséges bizalom ugyanis hosszas folyamat eredménye, s nem megkapó szóvirágok és imponáló intézményavatások útján alakul ki. Márpedig amíg az EU-tagállamok nem hajlandók egyszer s mindenkorra szakítani azzal a gyakorlattal, hogy egymásra is, egymásnál is kémkednek, addig teljesen felesleg átfogó együttműködésben gondolkozni, s bölcsebb lenne a már jól bevált, kölcsönös érdekeltségen alapuló, eseti információcserékre koncentrálni. Harmadszor: a terrorizmus ügyében mind gyakoribbá váló „huszonötös” egyeztetések (akár rendőrfőnöki, akár hírszerzési vezetői, akár szakértői, akár politikusi szinten) fontos szocializációs funkciót töltenek be – függetlenül attól, hogy a leginkább kritikus, konkrét lépésekre többnyire nem összuniós keretek között kerül sor. A jelenlegi helyzet nagyban emlékeztet az 1970-es évektől a Maastrichti Szerződésig működő EPC-re (európai politikai együttműködés): ott a laza koordinációs mechanizmus egyik legfőbb hozadéka egymás pozícióinak, affinitásainak megismerése, az álláspontok lehetőség szerinti összecsiszolása, a tagállamok között egyfajta közös diplomáciai kultúra megteremtése volt. Jelen esetben az antiterrorista (s ahhoz kötődően a hírszerző) szolgálatok és felelősök között kezdődött el hasonló folyamat.

Végezetül pedig az európai megközelítés egységes képviseletére vonatkozóan csupán egyetlen, szintén erősen mérsékelt ambíciójú törekvést lehet megfogalmazni. Nevezetesen azt, hogy nem ártana némi józan megfontolást vinni az egyébként nyilván igencsak kiélezett – hiszen az egymással összeegyeztethetetlen integrációs- és világrend-elképzelések lényegét érintő – vitákba. Vagyis ügyelni kellene arra, hogy pusztán „ideológiai” alapon ne legyenek megtorpedózva önmagukban életképes, hatékonyság-növelő intézkedések. Sem az egyik, sem a másik oldalról. A független európai fellépés híveinek éppúgy nem szabadna gondolkodás nélkül elvetniük egy-egy intézkedést csak azért, mert Washington nyomására kerül a napirendre, mint ahogy az Egyesült Államoknak való alárendelődést proponálók sem utasíthatnák el automatikusan egyes kérdések kimondottan európai megközelítésben való kezelését pusztán azért, mert az Amerikának nincs kedvére. A gyakorlati lépések terén mindkét oldalnak ugyanolyan önmérsékletet és pragmatizmust kell tanúsítania: hírszerzési-bűnüldözési szinten közös, elemi érdek az óceán két partja közötti mindennapos együttműködés maximálása. Stratégiai vonatkozásban viszont egyetlen pillanatig sem kérdéses, hogy az önálló európai alternatíva megőrzése létfontosságú a terrorizmus elleni küzdelem szempontjából.[48] Az természetesen külön pozitívum (lenne), ha Washingtont sikerül(ne) – akár az európai érveknek, akár a saját kudarcai felismerésének köszönhetően – az öreg kontinens által képviselt megközelítés felé mozdítani. Szeptember 11. után még láthatóan hiába látogatott Romano Prodi bizottsági elnök New Yorkba, hogy – mint az a hivatalos brüsszeli sajtóközleményben állt – „segít­sen az Egyesült Államoknak jobban megérteni a világot, és gondolatokkal táp­lál­ja az amerikai kül­politikát”.[49] Két és fél évvel később – azt az iraki beavatkozást követően, amely még az amerikai és brit kormányzathoz szoros szálakkal kötődő IISS (International Institute of Strategic Studies) szerint is lényegesen súlyosabbá tette a globális terrorizmushelyzetet[50] – az amerikai politikában feléledő multilaterális hajlandóságra utalva ugyanez a Prodi elnök már bizakodóbban állapíthatta meg: „Nem Európa kerül közelebb az Egyesült Államokhoz, hanem Amerika kezd felénk mozogni”.[51]

Ez nyilvánvalóan az utóbbi évek legörvendetesebb, legígéretesebb fejleménye lenne. Amennyiben ugyanis Washington szakítana az európai partnereit (is) felbőszítő „aki nincs velünk, az ellenünk van”[52] fémjelzésű manicheista szemléletével, akkor talán áthidalható lenne az a szakadék, amit Christopher Patten úgy jellemzett, hogy: „Míg az európaiak a terrorizmus gyökereinek kezelésében hisznek, addig az amerikaiak hajlamosak csupán csak a tünetek felszámolására koncentrálni. Míg az európaiak igyekeznek ‹‹ bevonni ›› a potenciálisan ellenséges országokat, addig Washington a ‹‹ gonosz tengelyeként ›› kiközösítené őket. Míg az európaiak a közös, multilaterális fellépésben hisznek, addig az Egyesült Államok mindinkább egymagában kíván cselekedni”.[53] Ha Washington valóban közelítene az európai állásponthoz, akkor talán egyszer majd azt sem kellene Christopher Patten-nek úton útfélen hangsúlyoznia, hogy: „Kellemetlenül érint bennünket, európaiakat, az egyes körökben tapasztalható vonakodás attól, hogy elfogadják: a terroristák alkalomadtán visszataszító módszereiket olyan célok elérése érdekében vethetik be, amelyekkel lehet egyetérteni vagy egyet nem érteni, de amelyek gondolkodásra késztetnek, s melyek gyökerei háború nélkül is kezelhetők. Olyan mintha az elidegenedés és gyűlölködés okairól szóló eszmecseréket a megalkuvás bizonyítékaiként lehetne megbélyegezni. A gondolat, mely szerint a világ jókra és gonoszokra – ránk és rájuk – osztható, a legtöbb európai számára nagyon idegenül hangzik.” A cél tehát az lenne – mondta Patten -, hogy „az európaiak az Egyesült Államok szövetségeseiként cselekedhessenek, meggyőzve őket a terrorizmus elleni ‹‹ háború ›› összetettségéről és nüanszairól, a nemzetközi jog alapján tevékenykedésről, s arról hogy bölcsebb lenne elvetni azt a Machiavelli-féle tanácsot, mely szerint ‹‹ jobb ha félnek tőlünk, mintha szeretnek minket ››.”[54]  Az amerikai politikának ez a fajta „európaizálása” természetesen az ideális – a terrorizmus elleni küzdelem szempontjából a lehető legideálisabb – szcenárió. Ahhoz, hogy ez bekövetkezhessen, Európa egyetlen pillanatra, egyetlen kérdésben sem választhatja a kényelmesebb, kevésbé konfrontatív, kevesebb igaztalan vádaskodásra okot adó utat, vagyis nem mondhat le saját, önálló megközelítéséről. Ennek érdekében esetenként akár a kétfrontos küzdelmet is fel kell vállalnia. Vagyis nem engedheti magát túszul ejteni az egyik oldalon szándékos, a másikon pusztán ostoba elvakultságból, de együtt a világot értelmetlenül (helyes politikai döntésekkel továbbra is kikerülhetően) a „civilizációk összecsapásának” forgatókönyvébe hajszoló erők között.